作者 | 王诺一 温晓杰 供职于中国人民银行喀喇沁旗支行
责任编辑 | 杨琪
编者按：2019年，习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时强调：“党和政府带头‘过紧日子’，目的是为老百姓过好日子，这是我们党的宗旨和性质所决定的。”2020年5月22日，李克强总理在十三届全国人大三次会议作政府工作报告指出，“要大力优化财政支出结构，基本民生支出只增不减，重点领域支出要切实保障，一般性支出要坚决压减，严禁新建楼堂馆所，严禁铺张浪费。各级政府必须真正‘过紧日子’，中央政府要带头，中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上。”2020年6月，中国人民银行办公厅印发了《关于严把关口落实落细过紧日子要求的通知》，要求中国人民银行系统各级机构必须贯彻落实党中央、国务院关于真正“过紧日子”的决策部署，结合中国人民银行实际情况和推动创建“让党中央放心、让人民群众满意的模范机关”工作。
对此，各基层央行纷纷展开行动落实“过紧日子”，也有不少支行工作者根据所在行的实际情况分析了目前“过紧日子”工作中存在的问题并提出相应的对策建议。荀子有云：“足国之道，节用裕民，而善臧其余。”《金卡生活》选取了相关文章组成“节用裕民系列专题”，分享基层央行落实落细“过紧日子”，提升央行职能质效的新见解。
预算支出绩效管理作为衡量中国人民银行财务管理的重要指标，对于优化项目资金配置，提高财务管理效率具有重要意义。新冠疫情爆发以来，受宏观经济形势影响，中国人民银行预算收支压力持续增大，基层行提升财务管理质效任务迫在眉睫。本文拟通过分析预算支出绩效管理的重要性及存在的问题，结合中国人民银行喀喇沁旗支行（以下简称“人行喀旗支行”）财务管理实际，提出相应建议策略，旨在为财务管理工作提供参考和借鉴。
根据《中国人民银行办公厅关于严把关口落实落细过紧日子要求的通知》（银办发〔2020〕99号）文件要求，严格支出管理，认真落实管控措施，树立艰苦奋斗、勤俭节约的理念，将“过紧日子”作为预算管理长期遵循的指导思想。预算管理作为中国人民银行财务管理的重要环节，是新时期中国人民银行落实“过紧日子”要求的必要手段。
目前中国人民银行的财务管理体系已经趋于成熟，随着财务管理职能的发展演变，总体上呈现出从“控制取向”逐步走向“绩效导向”、从合规控制转向全员参与的发展趋势，工作重心逐步从预算数量导向型转到预算质量导向型上来，彻底改变遇到预算矛盾时不考虑节支增效，向上级行要政策、要资金、要支援的传统做法，强化“先算账、后花钱”“有多少钱、办多少事”的预算理念，打破支出固化格局。
财务预算支出绩效管理的重要性
财务绩效管理在中国人民银行财务管理体系中占据核心地位，通过财务管理使得中国人民银行的各种财务活动与财务关系得到有效调节。当前中国人民银行不断加强财务绩效管理水平是为了构建起科学合理的财务管理体系，不断优化财务管理理论，同时也是为了满足当前应对市场发展的需求。财务绩效管理不仅能够实现中国人民银行财务关系合理化发展，也能实现单位资源优化配置，这些都有助于中国人民银行提质增效和职工更好地履职尽责，从而更好地发挥其社会职能。
加强财务预算管理，稳定预算规模，优化预算结构，科学分配预算，是保证中国人民银行可以有序运行其它各项工作的关键和必要前提。实践表明，实施预算支出绩效管理，可以大大提升部门的资金使用效率，是落实落细“过紧日子”要求的措施保障。
以当前人行喀旗支行财务预算情况为例，2020年以来，突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来了前所未有的冲击，党中央、国务院明确提出“过紧日子”要求，各项支出务必精打细算，讲求效益。中国人民银行财务预算收支矛盾加剧，各级行把“过紧日子”作为制度化、常态化要求，贯穿全年财务工作始终。从人行喀旗支行2018年-2020年预算支出执行情况看，各项支出与人员数量总体趋势呈反比例变化，且减少幅度相对较大，2020年人员经费、公用经费分别比上年同期减少1.6 %、5.7%，项目支出比上年同期增加28%（图1、图2）。
图1 2018年-2020年人行喀旗支行预算执行情况
图片来源|本文整理
图2 2018年-2020年人行喀旗支行预算支出情况
图片来源|本文整理
经分析图表可以看出，2019年以来人行喀旗支行预算执行严格落实党中央、国务院保刚性支出、保有效运转、保重点支出、保人员工资性支出、压减一般性支出和项目支出标准的要求，对于一般性和项目性支出做到了应压尽压、可压尽压。2021年人行喀旗支行初次分配预算与去年相比减少幅度较大，在保证人员经费仅工资性支出100%匹配的基础上，公用经费和项目支出较去年同比分别减少3.6%和75%。自年初以来，人行喀旗支行通过强化财务绩效管理和绩效评价，切实把绩效管理与费用分配有机结合起来，不断强化项目规划和绩效评价工作，紧紧围绕履职需要、安全生产、科学实用和轻重缓急的原则对本单位部分公用经费和行政事业类经费支出项目进行科学规划，统筹做好项目预算，切实提高预算资金和项目规划的精准度,确保每一笔钱用在刀刃上、花在紧要处。
财务预算支出绩效管理的突出作用
实施预算绩效管理对于中国人民银行分支机构科学准确编制预算、统筹规划预算支出的突出作用，主要表现在以下几个方面：
促使预算制度更加合理。实施预算绩效管理，离不开完善的预算编制制度，科学完善的预算编制制度，对编制的组织部门、职责以及标准确定的机制都具有详细的规定，从而保证预算编制中的各个项目数字是科学合理的，并以此作为绩效管理的目标和评价依据，如果编制本身就是闭门造车，是数字游戏，那绩效管理就失去了基础和评价的意义。
促进预算编制更加精准。预算绩效管理将绩效从事后评价向事前和事中延伸，通过对单位发展计划与年度预算的编制，同步制定整体绩效目标与独立项目的绩效目标，开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件，绩效目标随预算同步下达至具体部门，从源头上提高预算编制的科学性、精准性、计划性与可操作性，充分发挥绩效在预算管理当中的导向和管控作用，有效提高预算管理的实效。
促使资源配置更加优化。中国人民银行“两张表”管理是财务管理的重点和难点，预算绩效管理强调了配置优化与资源共享，充分掌握资产负债表和损益表中各项指标和变化情况，创新建立“3+”模式，即“定额标准+项目库管理+绩效考核”管理精细化体系，在细化的各个小项上进行定额管控，能够进一步优化预算供给结构，提升财务资源保障质效。
强化预算支出审批更加科学。预算支出是通过相应的审核批准来完成全年的财务收支计划，其涵盖了资金的来源、数目、适用范围及具体用途等内容，有着很强的导向作用。它具有专项性、独立性及完整性的特征，是部门支出预算的重要组成部分。对预算项目支出进行绩效管理，不但能够有利于先进方法和理念的引进及落实，还可以及时的发现自身的不足并解决问题，是实施科学化管理的基础条件。
基层央行财务预算支出绩效管理中存在的问题
预算管理观念尚未完全形成。长期以来，基层央行并未形成自上而下的预算管理理念。往往在实际工作中，基层行编制预算更多地是用来作为多申请预算资金的手段，而对预算管理要达成什么样的目标，如何能让预算的编制更加精确、科学，充分发挥其合理配置资源，有效节约财政资金的作用，基层行很少关注。预算编制的不合理，将导致预算的编制与执行脱节，一旦预算资金申请到位，预算就失去了其应有的控制作用。业务部门在开展相关业务时，相对缺少预算的概念，随意安排预算外支出项目或者改变预算资金用途等情况成为普遍现象，预算管理的作用得不到充分发挥。
零基预算的定额标准不科学。部门预算实行“零基预算”，预算是否科学合理依赖于对部门职能以及年度工作内容和运作方式完整而透彻的了解，在此基础上才能制定一个科学合理的定额标准。而当前的实际预算编制过程中，各部门普遍存在着定额标准不科学、不完整的问题，往往是在执行上年预算情况的前提下，仍然通过原有的“基数加增长”的方法来编报数字，最终导致支出项目与预算严重不匹配。
难以对预算执行效果进行有效评价。一是中国人民银行总行层面未制定预算执行效果的考核标准和手段，仅将预算指标执行进度是否均衡、年底预算指标是否执行完毕等列入考核内容，对于预算执行的效果如何，预算资金是否充分发挥效益并未列入预算管理考核的范围。考核指标的不全面性，导致基层央行对预算资金使用效果关注度不高，绩效评价也是雷声大雨点小。
二是长期以来，基层央行缺乏成本控制的意识和观念。在实施采购项目时，缺乏充分的市场调研和论证，采购项目的性价比不高；资源配置缺乏科学统筹，对办公设备配置、事务性支出等方面存在着极大的重复和浪费；一些资产配置标准脱离实际需要，有的标准过高，造成资源浪费，有的配置过低，往往尚未达到使用年限就因无法满足业务需要而被淘汰搁置，再行重新购置，这些都造成了预算资金的浪费。
预算执行中管理约束弱化。目前，在预算执行中，存在着一种隐性的约束弱化问题，主要表现在以下两个方面：一是很多费用支出的列支项目依靠财务和经办人员的主观判断与主观意愿，操作空间较大，这些空间无论从合规性还是从效率的角度去检验，都存在着不尽合理之处。二是动态监控方面的短板。绩效管理是一个日常的、动态的过程，在预算执行中，支出的频度、进度、尺度等与实际情况可能存在差异，而财务管理中过程又不能及时发现，最后往往形成预算执行先松后紧或先紧后松等与业务运行不协调、不匹配问题。
预算绩效管理人员素质偏低，绩效管理水平亟待提升。中国人民银行总行2019年印发了《中国人民银行预算绩效管理办法（试行）》，并制定了“项目支出绩效目标执行监控表”“项目支出绩效自评表”等系列绩效管理方面的固定表格，中国人民银行呼和浩特中心支行也相应制定了《中国人民银行呼和浩特中心支行预算绩效管理实施细则（试行）》，对预算绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价及效果研究都做了全面、详细的解释和规定。绩效管理人员需要按照相关要求实施管理措施和手段，且要随着具体内容和标准的不断变化相应进行调整和修改，但是由于基层行工作人员绩效管理水平较低，只能按照固定表格和规定内容填充数据和相应内容，无法对支出情况进行客观的、全面的、实时的绩效评估和项目评价，导致重点支出数据、支出内容、比例和支出进度出现偏差。
财务预算支出绩效管理的对策思路
提升绩效管理意识，增强绩效管理能力。绩效管理是一项系统工程，要真正做好中国人民银行财务绩效管理工作，需要各部门联动配合，每位职工积极参与。因此，首先要从根本上提升全体员工的绩效管理意识，强化对绩效管理工作的重视程度，转变轻绩效重发展的观念，单位“一把手”、财务人员和每一位职工要共同参与单位财务监督和管理工作，让绩效管理贯穿在实际工作中的每一个环节，真正发挥绩效管理对于单位发展的推动作用。
二是对绩效管理人员组织开展专业培训，使其熟练掌握绩效管理业务技能，确保其在预算绩效管理过程中不但熟知支行经营活动各环节财务收支情况，同时真正做到与业务管理、财务管理、资产管理有机整合，进而建立完善的财务绩效管理体系。
细化预算绩效评价体系。预算绩效评价是预算绩效管理的重点，也是预算绩效管理的核心所在，绩效评价指标的设计是否合理和规范都对预算绩效管理效果有直接的影响。中国人民银行在财务管理过程中，严格贯彻落实“过紧日子”要求，特别是受疫情影响，从严从紧控制各项预算支出，从而对预算绩效管理提出更高的要求，必须完善涵盖事前预算绩效评估、预算绩效目标管理、预算绩效运行监控、预算绩效评价管理、预算绩效评价结果应用等环节的预算绩效管理工作机制，并且能够及时识别内部和外部的风险，抓准风险点。同时在预算绩效管理中建立健全预算执行考核体系，对预算执行情况定期考核，及时发现问题，并及时纠偏。
设置科学合理立体化维度评价指标。设置精细的评价标准分级和评价数据。在评价维度方面，由单一的绩效考核目标，调整为多维度、历史性、综合性的考核目标，分支机构可根据实际情况灵活选择分配标准和评价方法，既鼓励数据领先，也鼓励自我超越。在评价分级方面，充分考虑实际需求、支出效果、指标分配比例等多方面因素，增加更为精细化的分级标准，必要时可在考核数据方面引入专项审计，进一步提高评价数据的真实性和客观性，保证评价结果的可比性和公平性。
强化项目支出绩效目标的设定和监管。中国人民银行在进行项目立项时，预算编制牵头部门要协调并组织相关部门积极参与，科学设定项目绩效目标，强化考核结果运用，进一步发挥指挥棒作用，明确资金性质、预期投入、支出范围、实施内容和受益对象等项目的功能特性，从而增强项目的可行性，并在一定时期内预计项目绩效目标实施情况，通过定量和定性相结合的方式进行评价，分析项目资金投入与产出的效果，实现预算执行的动态实时管理。
