《中国经济周刊》记者姚坤

2021年被确立为反垄断“大年”。

4月10日，国家市场监督管理总局作出行政处罚决定，责令阿里巴巴集团停止滥用市场支配地位行为，罚款182.28亿元。这一金额创下了中国反垄断行政处罚的新纪录。

4月13日，国家市场监督管理总局会同中央网信办、国家税务总局召集34家中国互联网企业召开行政指导会，要求充分发挥阿里案的警示作用，各平台要在一个月内逐项进行全面自查和彻底整改。

4月26日，税务总局再次对互联网巨头采取行动，依法对美团“二选一”等涉嫌垄断行为进行调查。

阿里和美团之后，下一个会是谁？

针对平台经济的反垄断风暴被认为是中国经济发展的里程碑事件。如何约束互联网巨头，如何防止资本无序扩张？这已成为中国经济监管必须克服的难题。

因为微信钱包里的一笔钱，许仪有点不高兴。

去年，为了让孩子上学更方便，他在北京西四环租了一套房子，把房子租给了一个在互联网“大厂”上班的小伙子。“小伙子说他单位发工资都是微信，所以每次交房租都是微信转账。”许仪说这给了他一个“小问题”。虽然是小钱，但是微信零钱提现到银行卡，我们要交服务费。但是我们很苦恼，直接花这个钱很麻烦，因为他家日常消费多在马蜂窝，不接受微信支付。

这打乱了他家的经济安排。对他来说，这笔收入不是一笔可以随便闲置的小数目。要用这些钱来应付对方要交的房租，日常家庭消费支出是停不下来的。目前放在不同app里的钱还不能通用，要动点脑子才能转过去。

“这都是我的合法收入，都是人民币，但是使用范围有限，其实是变相贬值。”许仪抱怨道。

移动支付可能是中国人感受到互联网巨头能量最直接的场景。然而，就在很多人享受支付宝、微信支付的便利体验，并将其视为类似“水电气”的公共设施时，阿里巴巴和腾讯两大互联网巨头的角力也“渗透”到了他们的生活中。阿里巴巴的淘宝、天猫、盒马鲜生不接受微信支付。另一方面，他们不能在接受腾讯投资的JD.COM上使用支付宝。许多人已经适应了这种分离，将钱存入手机上的不同app，但当需要转移大量资金时，就会像许仪一样在巨头之间“碰壁”。

这可能就是普通人和互联网巨头关系的缩影。到现在，中国的互联网平台已经成为一个连接需求和供给的巨大网络。消费者购物、打车、点外卖、买票出行都需要它，商家、出租车司机、网约车司机、餐厅、外卖小哥也需要它来获取订单。几乎可以说，越来越多的人已经生活在互联网平台上，这些平台开始具备了和水、电、互联网一样的公共属性。另一方面，当平台寻求自身商业利益时，生活在平台上的各方往往处于弱势地位，缺乏议价能力。

如何约束互联网巨头？这已成为中国经济监管必须克服的难题。

“我认为这是中国市场经济发展的历史性事件，其意义远远超出了反垄断执法案件本身。”上海市市场监管局反垄断执法专家库成员许博士告诉《中国经济周刊》，她指的是国家市场监督管理总局对阿里巴巴的反垄断调查。

2020年12月24日，国家市场监督管理总局对阿里巴巴“二选一”涉嫌垄断行为立案调查。107天后，2021年4月10日，国家市场监督管理总局作出行政处罚决定，责令阿里巴巴集团停止滥用市场支配地位行为，罚款182.28亿元。

这一金额创下了中国反垄断行政处罚的新纪录，几乎是此前中国最高反垄断处罚金额(2015年2月，国家发改委对高通处以创纪录的60.88亿元罚款)的3倍，相当于阿里巴巴2019年在华销售总额4557亿元的4%。

视觉中国

监管力度不断加大

2020年以来，监管层释放出明确信号，以各种方式加强反垄断。

在2020年12月16日至18日召开的中央经济工作会议上，“加强反垄断，防止资本无序扩张”被确定为2021年八项重点工作之一。

2021年3月5日，李克强总理在政府工作报告中谈到2021年要做的重点工作时，再次提到“加强反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争的市场环境”。

在“十四五”规划和3月13日发布的2035年远景目标纲要中，“反垄断”也多次出现。第五章“加快数字化发展，建设数字中国”提到“依法依规加强互联网平台经济监管，明确平台企业定位和监管规则，完善垄断认定法律规范，打击垄断和不正当竞争”。第六章“全面深化改革，建设高水平的社会主义市场经济体制”也有专门章节“强化竞争政策的基础地位”，提出“坚持鼓励竞争、反对垄断，完善竞争政策框架，构建覆盖事前、事中、事后各个环节的竞争政策实施机制”，并再次提到“加强反垄断和反不正当竞争执法司法，防止资本无序扩张”。

在3月15日召开的中央财经委员会第九次会议上，***总书记强调，我国平台经济发展正处于关键时期，要着眼长远、兼顾当前，补短板、强弱项，营造创新环境，解决突出矛盾和问题，促进平台经济规范健康可持续发展。

4月22日，全国市场监管系统反垄断工作会议将2020年定义为“反垄断工作标志性的一年”。会议明确，2021年是“十四五”规划的开局之年，也是反垄断工作的“大年”。

在不断释放和强化信号的同时，监管部门也在加快完善反垄断执法工具。

2020年1月，国家市场监督管理总局公布了《反垄断法》修订草案(公开征求意见稿)，这是《反垄断法》10多年来的首次修订，互联网领域被纳入其中。

去年“双11”前夕，国家市场监督管理总局发布了《平台经济反垄断指南(征求意见稿)》。今年2月，《国务院反垄断委员会关于平台经济的反垄断指南》发布。(以下简称平台经济反垄断指南)。

阿里和美团之后下一个是谁？

给阿里开出罚单后，监管部门继续执法。

4月13日，也就是宣布对阿里反垄断处罚后的第三天，国家市场监督管理总局会同中央网信办、国家税务总局召集34家中国互联网企业召开行政指导会，要求充分发挥阿里案的警示作用，各平台在一个月内进行全面自查自纠，逐项进行彻底整改(以下简称“4.13”行政指导会)。会议指出了必须认真整改的内容，包括强制实施“二选一”、滥用市场支配地位、实施“顶呱呱并购”、“烧钱”抢占社区团购市场、实施“大数据杀熟”、漠视假冒伪劣、信息泄露和涉税违法行为等。

会议明确要求平台企业做到“五个严防”和“五个确保”:严防资本无序扩张，确保经济社会安全；严防垄断无序，确保市场公平竞争；严防技术绞杀，保障行业创新发展；严防滥用规则算法，确保各方合法权益；严防系统封闭，确保生态开放共享。

时隔不到半个月，4月26日，国家市场监督管理总局再次对互联网巨头采取行动，称根据举报，已依法对美团涉嫌“二选一”等垄断行为进行调查。

与此同时，地方监管部门也在采取行动。

2020年12月25日，上海英文外卖平台拍拍因实施“二选一”垄断，被上海市场监管局罚款116.86万元(2018年销售额的3%)。平台不是“巨头”，说明细分市场的垄断行为也进入了监管部门的视野。

为什么互联网领域的反垄断监管越来越严？中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中在接受《人民日报》采访时的一段话，或许可以作为参考。

“新经济模式还没有定型，它的竞争也是动态的，有时利弊短期内看不清楚。因此，一段时间以来，互联网领域的反垄断采取了包容审慎的监管原则。”时建中表示，“新经济在提供巨大便利的同时，也带来了一些问题，比如大数据的扼杀、二选一、扼杀并购、平台企业的自我优待等等。这些行为有的损害消费者利益，有的损害公平竞争环境。平台企业的商业模式初步定型，巨型平台企业从'孩子'变成了'青年'，这就要求监管理念的转变，采取主动监管、协同监管、审慎监管和依法监管相结合的方式。当然，更重要的是将反垄断监管常态化。"

“其实阿里在业务面上'二选一'的要求已经没有了，特别是他前段时间已经被反垄断处罚了，所以从业务的角度来说，京东商城并没有明确要求不允许促销”，资深电商从业者张夏向《中国经济周刊》讲述了阿里被反垄断处罚后部分商家的反馈。

以“任一个”开头

同时，张夏介绍，阿里此前已经通过多种方式限制商家在其他渠道销售:第一种只能在天猫或淘宝销售，不能在JD.COM或拼多多销售，即最绝对的“二选一”；第二是可以在其他平台销售，但必须是在天猫或者淘宝最便宜的价格。第三是天猫、淘宝可以做满减的活动、推广、参与，但在其他平台是不允许的，不能有品牌曝光或资源位。第四是如果有新品发售，必须在天猫或者淘宝首发。

“惩罚的方法比较简单。如果你违反了它，你将被降级。搜索的时候会排在后面。阿里对自己的优势品类限制更强，比如服装、鞋包、美妆。”张夏说，“企业对这些限制感到头疼。如果你是其他品牌的代理商，为了避免这种限制，在淘宝、天猫之外的平台开店可能会变更公司或名称。但如果是品牌自己的旗舰店，就很难避免了。”

“4.13”行政指导委员会对“二选一”的批评尤为激烈——“强制执行“二选一”的问题尤为突出，是资本在平台经济领域肆意无序扩张的突出反映，是对市场竞争秩序的公然践踏和破坏。强行实施‘二选一’，会限制市场竞争，抑制创新发展，损害平台经营者和消费者的利益，危害极大，必须坚决根治。”会议对互联网平台企业提出的明确要求中，不得滥用优势地位强迫商家排队“二选一”，对平台内经营者的平台选择行为施加不合理限制或者附加不合理条件。

监管层对阿里巴巴和美团的反垄断调查也是从“二选一”开始的。

《平台经济反垄断指南》明确“二选一”可能构成滥用市场支配地位限制交易行为。国务院反垄断委员会办公室负责同志在回答记者提问时介绍，反垄断法规制“一二三”行为的前提是实施该行为的经营者具有市场支配地位。

“二选一”背后的反垄断监管难度有多大？

如何判断被调查者的市场支配地位？这是反垄断调查的出发点，也是主要难点之一。

“反垄断执法，首先要界定‘相关市场’，它有两个维度。一是界定相关产品市场。以汽车为例。是所有品类的所有汽车，还是乘用车，还是更细分的，高端乘用车还是商用车？还有一个维度是定义区域市场，也就是全球？还是中国？还是上海？”许严明向《中国经济周刊》记者解释，“所有的反垄断案件都有这一步，互联网行业的相关市场界定会复杂一点。”

国务院反垄断委员会专家咨询组原成员王晓岷在媒体上指出:“如果把整个经济定义为相关市场，那么可能不存在任何企业滥用市场支配地位的情况，反垄断法无法执行。”

国家市场监督管理总局在对阿里巴巴的行政处罚决定书中，将相关市场界定为“中国网络零售平台服务市场”，认定阿里巴巴具有市场支配地位。

国家市场监督管理总局在行政处罚决定书中给出了认定市场支配地位的七条理由，包括:阿里巴巴在相关市场的份额超过50%；阿里巴巴有很强的市场控制能力——“通常情况下，交易佣金率和年度营销费用水平由格式合同直接规定，平台内经营者的谈判能力较弱”；“通过制定平台规则，设置算法等。，确定平台内经营者和商品的搜索排名及其平台展示位置，从而控制平台内经营者可用的流量，对其运营产生决定性影响”；阿里巴巴在相关市场优势明显——在物流、支付、云计算等领域进行了生态布局，进一步巩固和加强了市场力量。

在国家市场监督管理总局对阿里巴巴作出行政处罚决定之前，上海市市场监督管理局对外卖平台食品馅饼的行政处罚决定曾在网上引起热议。有网友评论称之为“教科书般的法律文件”，也有人惊叹“检查机关里居然有经济学专家！”这份1.5万字的处罚决定书，用了一大半的篇幅对相关市场进行了界定，应用了经济学的定量分析方法。文中加了很多表格甚至数学公式，就像一篇论文，最后把相关市场定义为“提供英文服务的上海在线餐饮外卖平台服务市场”。

平台上商家议价能力不足有待解决

但禁止互联网平台企业对商家实施“二选一”，并不能从根本上解决商家面对平台议价能力弱的问题。

小餐馆老板张永生和妻子在西部某城市加盟了一家餐馆品牌，主营梅干菜红烧肉、芹菜豆腐、炒黄牛肉等家常菜。店面位置偏僻，主要靠美团拿外卖单。

“如果你饿了，这个平台在这里就不起作用了。我们暂时还没做。”张永生告诉《中国经济周刊》记者。

每天早上，他六七点起床去买菜。美团早上10点开始送餐，晚上10点停止。这个时候，他可以关了店，休息一下。如果提前关店，会影响店铺在美团的口碑，分数会被拉低。

“现在是新店开业，美团要求活动。一只辣子鸡在美团上的售价为33.8元，顾客提供10元、8元和2元的折扣。我得支付送货之类的费用。我手里只有16块钱左右。”张永生说，“不做活动，就不能去美团。”

美团先抽取22%的佣金，然后月底返还2%，实际抽取20%。当被问及与平台的谈判情况时，张永生回答说:“佣金一般是不可能的。你不给，美团就不给你发账单。”

连续两年成为JD.COM PLUS会员的米乐，前几天才发现，自己可能遇到了传说中的“大数据杀熟”——同样的纸尿裤和钦州黄小米，并不是说PLUS会员的老婆买的更便宜。

“挺隐蔽的。搜索页面显示同样的价格，但是你点开商品页面，她有优惠券，我没有。”米乐告诉《中国经济周刊》记者，“一开始我以为是新客户打折，因为同样的纸尿裤是在我的账户里买的，她没有。不过钦州黄小米，账号已经买了，没被我买，但是卖给我还是比较贵。我还是会员。我在JD.COM买的东西比她多。而且我上网查了一下，发现遇到类似情况的不止我一个。”

国务院反垄断委员会办公室负责同志在回答记者提问时表示，《平台经济反垄断指南》明确指出，“大数据杀熟”可能构成滥用市场支配地位差别待遇行为，并对“大数据杀熟”这样解释:公众利用大数据和算法对互联网平台上的用户进行“画像”，从而收集不同价格等行为的一个总的说法。

“市场经济中为什么会有‘谈判优势地位’这个概念？”许向《中国经济周刊》解释了平台在“大数据杀熟”中的信息优势。“在之前买卖双方的交易过程中，我不认识你，你也不认识我。卖家最多通过聊天、观察衣服等方式获取信息，然后根据经验决定报价。但在互联网经济中，我是谁？我的消费偏好是什么？我愿意出多少钱？对平台几乎透明。平台完全可以为你定制产品，还有量身定制的价格。”

数字化时代，平台企业收集消费者的历史交易、浏览偏好、位置等多方面的数据，通过算法识别出消费欲望更强、更坚定的消费者。如果没有有效的约束，“杀人”可能成为商业利益最大化的自然选择。而且互联网交易太方便了，只要在手机上点一下，消费者都不容易注意到自己被“杀”了，更别说保存相关证据了。这也给反垄断带来了新的挑战。

解决“大数据杀熟”问题，可能需要将个人信息保护和反垄断监管结合起来。

“我一直认为，平台经济领域的所有行为都是数据行为，或者说平台经济的所有行为最终都可以解释为数据行为。所以平台治理首先是数据治理。当数据行为规则不完善时，意味着平台规则也难以建立。”时建中在接受采访时说。

中国全国人大公布的《中华人民共和国个人信息保护法》(草案二审稿)第二十五条特别规定，利用个人信息进行自动决策时，应当保证决策的透明和结果的公平合理。对于通过自动化决策的商业营销和信息推送，应同时提供不针对其个人特征的选项，或者向个人提供拒绝的方式。个人有权通过自动化决策要求个人信息处理者对对个人权益有重大影响的决策进行说明，有权拒绝个人信息处理者仅通过自动化决策进行决策。

如果能严格执行这样的规定，“大数据杀熟”行为可能会得到有效遏制。

“让我惊讶的是，全球独角兽投资机构中，腾讯和阿里都在前十，而谷歌、微软、苹果和脸书都不在前。”胡润是在2020胡润全球独角兽活跃投资机构100强榜单发布时这样说的。这大概可以视为国内互联网巨头热衷投资的旁证。

“派系”的巨型资本

过去几年，腾讯和阿里巴巴通过股权投资，逐渐建立起自己庞大的“生态圈”，外界也常常将被投资的公司称为“腾讯系”和“阿里系”。

如果拿苹果App Store在中国排名前30的免费应用(2021年5月9日的数据)来观察，其中有18款与腾讯或阿里有直接或间接的资本联系，占比超过50%，可见这两大巨头对cmnet的影响力。现在巨头的资本触角已经伸到了线下。中国快递行业的“三通一达”(中通、童渊、申通、大云)，加上百世快递，都接受了阿里巴巴的投资。

在中国连锁经营协会发布的2019年中国百强超市排行榜中，前十名中有不少都与腾讯和阿里巴巴有着直接或间接的资本联系——第二名是大润发(阿里巴巴及其关联公司持有大润发品牌商高辛零售(6608。HK))，第三名是永辉超市(JD.COM和腾讯都有股份，腾讯是京东最大股东。COM)、第五名的联华超市(阿里巴巴股份)、第六名的盒马鲜生(阿里巴巴股份)、第八名的家乐福(Suning.cn购买家乐福中国80%的股权，淘宝(中国)软件有限公司是苏宁易购的第二大流通股东)、第十名的BBK(腾讯股份和JD.COM股份)。十大超市销售额占百强超市总销售额的59.3%。

公开报道显示，在消费领域，红极一时的喜茶和名品都获得了腾讯的投资，在炙手可热的新能源汽车领域，蔚来和小鹏分别获得了腾讯和阿里的投资。

规范巨型资本

在“4.13”行政指导会上，“品鉴M&A”也被列为必须认真整改的问题。此前，监管层已不断释放信号，规范互联网巨头的资本动作。

2020年12月14日，国家市场监督管理总局发布公告称，依据《反垄断法》规定，对阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业(集团)有限公司股权、文悦集团收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市蜂巢盒网络科技有限公司收购钟繇知迪科技有限公司股权等3起未依法申报的违法经营者集中案件进行了调查 有限公司，依据《反垄断法》第四十八条、第四十九条之规定，作出处罚决定，对阿里巴巴投资有限公司、文悦集团、深圳市蜂巢盒网络技术有限公司分别罚款50万元。

这是现行法律下的最高处罚，但如果新修订的《反垄断法》草案通过，相关处罚标准可能会提高到上一年营业额的10%。

当天，国家市场监督管理总局反垄断局主要负责人在回答记者提问时还透露，正在依法审查广州虎牙科技有限公司与武汉斗鱼鱼乐网络科技有限公司合并等经营者集中申报案件。直播平台虎牙和斗鱼接受了腾讯的投资。

对于过去发生的滴滴和优步合并、美团和大众点评合并、携程和去哪儿合并、58和赶集网合并等合并案，监管部门是否会进行追溯处理？

“十五”计划和2035年远景目标纲要中关于“加强竞争政策的基础地位”的一段表述值得注意:“坚持鼓励竞争、反对垄断，完善竞争政策框架，构建覆盖事前、事中、事后各环节的竞争政策实施机制。统筹增量审查和存量清理，强化公平竞争审查制度刚性约束，完善公平竞争审查规则，不断清理和废止妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。”

“他们权力太大了！”美国反垄断小组委员会主席大卫·西西里(David Sicily)在2020年7月29日的一次听证会上表示，“这些公司中的任何一家采取的任何一项行动都可能深刻而永久地影响我们的数亿人民。”

听证会由全球四大互联网巨头负责:亚马逊的贝佐斯、苹果的库克、谷歌的皮查伊和脸书的扎克伯格。

2020年10月，美国司法部宣布对谷歌提起反垄断诉讼，指控其在互联网搜索和搜索广告市场非法垄断，以维持其市场主导地位。美国司法部在起诉书中称，谷歌每年向苹果和美国电话电报公司等公司支付数十亿美元，以确保其在全球数十亿电子设备中被设置为默认搜索引擎。

欧盟和其他一些国家也在加强对互联网巨头的反垄断监管。

2020年11月，欧盟裁定亚马逊违反欧盟反垄断法，利用卖家数据为其自营业务谋利。欧委会调查发现，通过收集和分析大量卖家数据(如订单数量、卖家收入、卖家报价点击量等。)，亚马逊的自营业务可以“跟踪”平台上最畅销的产品，或者根据卖家数据优化产品定价。

2021年4月，俄罗斯联邦反垄断局对苹果公司开出9.06亿卢布(约合1200万美元)的罚单，原因是苹果公司滥用其在手机应用软件市场的主导地位。此前，俄罗斯互联网安全公司卡巴斯基实验室(Kaspersky Lab)发表声明称，他们向苹果应用商店提交了一款家长控制应用，以帮助儿童安全上网，但被苹果公司无故拒绝。与此同时，苹果推出了一款功能几乎相同的应用。

“随着信息技术的快速发展和互联网技术的深入应用，平台和数字经济领域的垄断问题日益成为各法域反垄断关注的焦点。”对外经济贸易大学法学院教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员黄勇在2021年4月30日第十三届全国人大常委会专题讲座上介绍了世界各国互联网平台经济的反垄断趋势:美国、英国、澳大利亚等国家和地区先后发布了平台经济市场竞争评估报告；为了应对平台经济领域的垄断行为，德国多次修改其反限制竞争法的相关规定。

“平台经济领域的反垄断，对各国来说都是一个全新而复杂的问题。可以说，各国在这方面基本上站在同一个起点上。”上海交通大学特聘教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员王先林告诉《中国经济周刊》。同时，他提到了中国反垄断执法人员规模相对不足的问题。“与美国和欧盟数以千计的反垄断执法人员相比，我国目前的反垄断执法队伍仍存在人员明显不足的问题，难以满足加强反垄断的现实需要。幸运的是，这个问题已经引起了各方的关注。今年全国两会期间，不少代表委员呼吁扩大反垄断执法队伍规模，中央财经委员会第九次会议也明确提出“充实反垄断监管力量”。我相信未来中国反垄断执法的能力建设会不断加强。”

中国的互联网生态有自己的特点。许仪撞上的“墙”就是一个例子。由于巨头之间的竞争情况不同，“二选一”和“相互封杀”的情况在西方互联网并不多见，这可能会对监管提出更高的要求。

面对反垄断监管的“紧箍咒”，互联网巨头纷纷表态。

2021年4月10日，也就是收到国家市场监督管理总局行政处罚决定的当天，阿里巴巴通过官方微博回应称“诚恳接受，坚决服从”，并承诺“加强依法经营，进一步加强合规体系建设，更好地履行立足创新发展的社会责任”。

“4.13”行政指导会后一周内，34家参会企业全部出具了合法合规经营承诺书。

许仪注意到，在“4.13”行政指导会议要求的“五严防范”和“五个确保”中，平台企业包括“严防系统封闭，确保生态开放共享”。

这一次，巨头之间的“墙”会被推倒吗？这是许仪和无数中国互联网平台用户心中的疑问。

(文中许仪、张夏、张永生、米乐为化名)

(《中国经济周刊》记者、孙、张艳对本文亦有贡献)

《中国经济周刊》2021年第9期封面