空域是地球表面以上可供航空器飞行的空气空间，同国家的领土、领海一样，是国家经济社会发展的重要战略资源，空域具有自然属性（空域自身所固有的物理、化学等属性）、社会属性（由于人参与使用空域资源而形成的社会属性）和技术属性（航空通信、航空导航、航空监视等技术形成的信息场）。空域蕴含着大量的经济价值和社会价值，近年来受到越来越多的关注。

从时间维度看，我国空域管理改革大致可以划分为三个阶段：

☞第一个阶段（1949-1980），采用空军统一代管体制。国民党统治时期，虽然于1947年在交通部下设民用航空局，但由于当时空中交通量极少，尚未在全国范围内建设起统一、完整的空中交通管制系统。新中国成立后，于1949年11月2日成立了中央军委民航局，后分别于1952年改属空军管辖、于1954年改为国务院直属局、于1958年归属交通部管辖且由交通部和空军分工领导、于1969年划归为空军组成部分。这一时期，我国国内外安全形势严峻，国土防空任务繁重，且民航使用空域占比极低，因而采取空军统一代管民用航空模式。在这一体制下，空域管理政企合一、中央垄断，民航局属于军队编制，实行军事化或半军事管理方式。1950年，中央军委颁发了《中华人民共和国飞行基本规则》，这是我国关于空域管理的首部专门性法规，也是我国空域管理的主要法理依据。该规则明确规定:“中国人民解放军空军司令部是领导中国境内航行的中央机关，各部门空器包括军用飞机在民航航路飞行时受民航局空中交通管制部门指挥。”根据这一规定，民航局隶属于空军领导，空域管理权限由空军统一管制，这一空域管理组织架构特点一直持续到20世纪70年代末期。

☞ 第二个阶段（1980—1993），采用军航领导、民航管理体制。1980年，我国开始推行民航管理体制改革，中国民航不再实行军队编制，逐步按照政企分开原则开放民航市场，完善航空公司、机场、空管服务等产业架构。整体而言，这一阶段属于“军航领导、民航管理”体制，虽然仍由军队统一管制空域，但对于民用航空则交由民航部门实施指挥。我国空域在空军统一管制下，军用航空器由军方指挥，民用航空器由民航实施指挥，二者所属的管制区和飞行指挥也分别由其在全国划分。在空域管理主体方面，这一时期也有变化，1986年我国成立了国务院、中央军委空中交通管制委员会（简称“空管委”）和国家空中交通管制局，共同负责全国范围内的飞行管制工作；次年，国家空中交通管制局在国务院精简机构改革中被撤销；1990年，空管委进行改革，成立了空管委办公室，设在总参作战部，空管委统一领导全国空管工作，空管委办公室具体承办空管委的日常工作，但整体而言，仍由空军组织实施飞行管制。

☞第三个阶段（1994—），逐步采用同一空域统一管制体制。1993年底，国务院、中央军委确立了与国际航空域管理体制接轨的改革方向，并提出了我国空域管理体制改革三步走目标，最终实现“全国统一管制、统一指挥”。1994年，我国进一步探索民航管理体制改革，成立民航总局和七大地区空管局，形成了两级管理组织架构。国家民航总局空管局行使空管服务和管理职能，七大地区空管局按照行政区划设立，民航行业内部实行企业化运作。同年4月1日，展开将京广深航路交由民航管制指挥的试点，于1996年6月30日起将京沪及沪广航路交由民航空管系统指挥，于2000年6月30日起将全国范围内26条航路移交民航空管系统指挥。至此，全国航路从空军交由民航统一管制指挥、实现“同一空域统一管制”的第二步改革全面展开，但这一进程极为缓慢。2001年，我国民航管理体制改革进一步深化，即把我国31个省级机场的民航管制、雷达、通信、导航、气象、情报等服务职能分离，组建空管中心（站），属于事业单位性质， 受所在地区空管局（业务方面）和民航监管局（行政方面）的双重领导。可见，这一阶段我国以空军为主导的空域管理体制格局并未发生根本性变化，空域管理仍然是国家空管委统一领导，军民航分别对航路内外提供管制服务。2007年9月，民航总局按照“政事分开、运行一体、垂直管理”的基本思路对民航空域管理体制进一步改革，确立了由民航空管局、民航地区空管局、空管分局（站）构成的三级民航管理体系。

从空域管理主体看，当前我国仍属于国家空管委统一管理的组织架构。在国家空管委领导下，军航、 民航分别形成层次化的领导关系，并通过地区空管协调委进行协调。具体而言，军航实行空军、军区空军、 军师级航空单位、军航机场等四级管理，分别负责全国的空域管理、军区所辖飞行管制区、飞行管制分区、 机场管制区的空域管制；民航实行民航空管局、地区空管局、空管分局（站）三级管理，分别负责区域管制、 进近管制、机场管制事宜。从空域管理权限看，军方和民航有一定的职责分工，即军方为军用飞行提供空中交通服务，民航为民用航空航线范围内的空域实施管制。质言之，国家空管委及各级地区空管委主要负责协调各航空单位之间的关系、组织重大活动空管保障、查处空中交通管制事件、维护空中交通秩序等方面，民航局及各地空管局主要负责提供空中交通保障服务，空域管理仍由军航领导。具体而言，在空域划分方面，由空军商请民航局后报总参谋部批准；在新航路和新航线的开辟方面，由民航局商请空军后报国务院、中央军委批准或备案；在管制实施方面，由民航部门向当地空军申请飞行计划并通报飞行动态,且优先保障军事飞行。

空域划设

在低空空域管理方面，目前一般首先由空域使用者及通航企业向民航空管部门提出申请，在民航空管部门进行资格审查后再向军方空管主管部门进行报批，空域使用权、起降机场（点）等不同事项分别由军航航行部门、作战部门等进行审批，一个飞行任务通常需要协调多个管制单位。国务院、中央军委于2010年印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（以下简称《意见》）具有划时代意义。该《意见》认识到低空空域改革的必要性、紧迫性，提出了深化低空空域管理改革的总体思路，明确了深化低空空域管理改革的任务措施,被认为是我国低空空域改革的破冰之举。中国民用航空局于2013年11月出台的《通用航空飞行任务审批与管理规定》（以下简称《规定》）则提出了进一步改革通用航空管理的创新举措，尤以“行政审批负面清单制度”为亮点，确立了通用航空“法无禁止即合法”的基本原则，明确了军民航在通用航空飞行审批方面的各自权限。《规定》第3条规定:“国务院民用航空主管部门负责通用航空飞行任务的审批；总参谋部和军区、军兵种有关部门主要负责涉及国防安全的通用航空飞行任务的审核，以及地方申请使用军队航空器从事非商业性通用航空飞行任务的审批。”应当说，在军民航的共同努力下，我国低空空域管理改革试点取得了不错的成绩，各省市根据当地具体情况划设了诸多管制空域、监视空域、报告空域,低空空域使用效率有所提高。然而，遗憾的是，作为低空空域主要使用者的通用航空发展并未如意料中迅速，《民航行业发展统计公报》显示，我国通用航空机队规模在大幅扩大、通用航空企业数量在大幅增加，而通用航空飞行小时数增长却相对缓慢。究其原因，还在于低空空域管理体制滞后，低空空域管制过于严格，低空空域使用审批手续过于繁琐。《规定》虽然对通用航空飞行审批权限做出了一定区分，但并未涉及低空空域体制改革的深层次问题，并且该规定是由民航局制定，其法律效力能否约束军航也值得商榷。

综合分析，我国空域管理目前存在一些不足：灵活度不够，国外发达国家对于空域的管制相对于国内而言是比较宽松的。在美国空域的使用是免费的，并且通用航空可以安全地运营而不需要严格限制。我国任何通用航空的飞行计划都要提交申请，无形中限制了通用航空器的使用范围。在国外特殊空域中可以不提交飞行计划，不事先申请，这样就加大了通用航空器的使用。技术不够先进。欧洲启动了“单一天空”倡议，减少欧洲空域系统分割状况所带来的航班拥堵和延误，改善航空运输安全，创造更多的空域容量，这些办 法的措施，实现了更多飞行器上空使用的自由性。

全国航路航线

分析研究我国空域管理现状，可以概括为以下特点:

（1）国家主导。我国空域使用是由国家空管委来统一领导。

（2）空军管制。中华人民共和国境内的空中交通管制工作的组织与实施由空军来完成。

（3）军民协同。军民航的服务部门按照分工向责任范围的航空器提供空中交通服务。

随着我国航空事业的快速发展，我国在发展过程中不断地对空域行调整优化，但是在空域管体制上存在一些问题和急需改进的方面，尤其是因内空域发展的现状与我国民航需求增长态势不符。在分析自身优劣势的同时，可以适当借鉴和汲取国际上具有重要影响的国家空管组织的先进经验，构建并完善适应我国发展的空中交通管理体制和运行机制。

我国低空空域管理面临着较多问题和突出矛盾。一方面，通用航空发展迅速，通用飞机的保有量和飞行时长都在大幅增加，通用航空的作业范围和作业领域都在不断拓展，这迫切需要国家进一步放开低空空域管制。开放我国低空空域，不仅具有现实紧迫性,而且具备了客观基础，具有内在的需求动因、技术动因和制度动因。从外部条件看，我国已经具备开放低空空域的环境。建国近70年来，我国国家防卫体系长足发展，国家安全形势发生了根本变化，空中净空的要求大大降低，解除过于严苛的空域管制，对于释放低空空域重要价值的外部环境已经成熟。从内部条件看，我国已经具备开放低空空域的基础。改革开放后，我国自动化空管系统逐步完善，通信导航系统技术进步明显，空域管理水平大幅提高，开放低空空域的条件已经具备。另一方面，通用航空的发展导致低空空域使用情形更加复杂多样，低空空域协调任务更加繁重，低空飞行冲突不断加剧。低空空域管控难度相应加大，低空空域安全压力相应增加，低空空域飞行保障需求相应提高。

2021年初，国家从顶层入手，着手对我国空中交通管理体制机制进行改革，将国家空管委升级为中央空管委，变成中共中央工作机构，在党中央层面进行统一协调，由中央常委担任主任，并将中央空管委办公室实体化运行，抽调军民航人员组建新的中央空管委办公室，人员编制纳入党中央编制系统，组建相应的内设机构和直属单位，我们认为我国空域管理将会进入新时期，比将会带来历史性的重大变化。

根据南京航空航天大学高志宏教授观点分析，建议我国低空空域管理改革分两步走：第一步，从“军管民”转向“军民共管”，即以提高管理效能为目标，撤并空域管理重叠机构，成立由军航和民航共同参与的国家空管局（国家飞行监控中心）统一提供低空空域交通管制，加强民航之间的密切交流和协同合作，形成军民航协同管理体制，各省的低空协同运行中心由国家空管局提供业务指导。同时，从国家战略考虑，对低空空域资源和客户进行合理分类，进而差异化科学管理，简化和规范低空空域使用申报程序，严格落实通用航空飞行审批“负面清单”制度，并建立低空空域应急反应机制，在提高民航效益的同时确保民航安全。第二步，从“军民共管”转向“民管”，即继续推动低空空域集约化管理改革，建立民航统一管理的一体化低空空域管理体制，实现对低空空域的统一管理和集中指挥，进一步提高低空空域资源利用效率。同时，转变政府管理方式，改进低空空域管理方法，健全低空空域使用市场准入制度和惩处机制，引入低空空域管理服务商业化运行机制，提高低空空域空中服务保效率。当然，如发生战争冲突，低空空域管理要服务于作战需要，服从于军方指挥。

从“军管民”模式转向“军民共管”模式。军航和民航处于平等地位，共同组建全国空域管理中心（暂且称为国家空管局或国家飞行监控中心），通过汇集、整合军民航两方面的飞行活动信息，联合作出空域管理决策，保证民航事业的发展的同时保证军航需要，做到军民航协调发展。其关键在于军队放权，即空军将严格的空域管理权逐步让渡给民航，移交给民航管制指挥，逐步形成国家统一管制的运行指挥体系。

就我国空域管理的权限分工而言，中央空管委是我国最高空域管理机构，主要负责制定空域管理规章制度，规划全国空域资源，分配飞行流量，协调区域空域使用、动态监控全国空域范围内的飞行活动以及人才培养等。中央空管委办公室相关司局机构主要负责制定空域分配方案，建立空域结构体系，管理监督空域使用等。统计全国飞行流量，掌握飞行动态信息，提供空域规划资料等。指导军民航应当按照共享、及时、髙效、灵活的原则进行空域管理工作，建立信息共享机制和联合决策机制。另外，还需要简政放权，放宽低空空域使用权限，简化空域使用申请程序，提高空管运行效率。

高志宏教授还建议改革未动，立法先行。空域管理改革“牵一发而动全身”，在全面推进依法治国的时代背景下，我国低空空域管理体制改革需要顶层设计，更需要法治保障。具体而言，需要通过《民用航空法》的修改，对我国空域管理的主体和地位、权限和职责、监督与救济等问题作出原则性规定；然后，通过制定低空空域管理的专门性法律对低空空域管理的基本原则、责任主体、权限划分、组织方式、运行机制等加以明确，从而使低空空域管理迈上科学化、规范化、法治化轨道。