“新时代新征程新理念新作为”系列报道

中共中央关于加强新时期检察机关建设的意见

法律监督意见

它是如何实现的

法治兴则民族兴，法治强则国家强。

检察机关的法律监督是法律监督体系的重要组成部分，在推进中国特色社会主义法制建设中发挥着特殊而重要的作用。党的十八大以来，***总书记作出一系列重要指示，深刻阐明了检察机关法律监督的宪法地位、主要职责和基本任务，指导了党的检察工作的创新发展。

2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督的意见》(以下简称《意见》)印发。中共中央专门出台《关于加强检察机关法律监督的意见》，这在党的历史上还是第一次。《意见》在中国共产党成立100周年和党绝对领导下的人民检察制度建立90周年的重要历史时刻发布，充分体现了以***同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心， 充分体现了党中央对完善党和国家监督体系特别是检察机关法律监督的高度重视，赋予了新时代检察工作更重的政治历史责任。

贯彻落实《意见》既是检察机关的必答题，也需要各级党委的坚强领导和政府的大力支持，政法机关和法律职业共同体以高度的政治自觉参与其中。《意见》印发以来，31个省(区、市)和新疆生产建设兵团党委领导同志对贯彻落实《意见》作出批示或提出要求，22个省(区、市)和新疆生产建设兵团党委出台了实施意见或工作细则。一些省份的高院、公安厅、司法厅等相关单位单独或联合出台了一些支持和配合检察机关依法开展法律监督工作的意见和措施，共同推进了执法司法监督体制改革和建设。

法律监督

你我之间不是“零和游戏”

“法院和检察院作为政法机关，是法律共同体的重要组成部分。要强化落实《意见》的政治责任，更加自觉地接受检察监督。”《意见》下发后不久，湖北高院党组理论学习中心组进行了专题学习。湖北省高院党组书记、院长游全荣表示，法院作为被监督机关，要主动加强与检察机关的合作，形成合力。

法律监管不是你我之间的“零和游戏”。监督者和被监督者的目标和责任是一致的。目的是贯彻***法治思想，建设党的法治国家，维护人民群众的根本利益。
这一被最高检党组和张军检察长在多个场合反复强调的思路，不仅鼓励了法律监督的加强，也赢得了越来越多的各方认同。司法机关和行政机关都有一个共同的目标:以人民为中心，推动共建、共治、共享的社会治理格局的构建。

有了这个共识，各方自然会齐心协力。

“依法完善检察机关民事诉讼监督机制，健全生效民事判决申诉受理和审查机制，完善案卷评查制度。“这是《意见》提出的新要求。

2021年，黑龙江省检察机关通过调卷机制调取、分析原案事实，提出抗诉。抗诉意见全部被法院采纳，依法改判了朱、马等民间借贷纠纷。这是黑龙江省检察院与省高院会签《民事诉讼案卷评查规定(试行)》以来，该机制办理的典型案件。

这也是全国首个适用于省内三级检察院共同查阅三级法院民事审判卷宗、正卷宗、补充卷宗的会签文件。《意见》出台后，检察机关主辅卷合阅工作在全国范围内取得阶段性进展。最高人民检察院第六检察厅厅长冯表示，截至2021年底，已有10多个省级检察院与省高院签署文件，正式建立了主辅卷同阅制度。

济南市公安局天桥区分局和天桥区检察院一路之隔，只有几百米的距离。天桥区分局法制大队二中队队长高鹏经常带着笔和笔记本直接来到检察院，与检察官面对面交流。

“2021年5月以来，我分局办理的帮助信息网络犯罪活动案件呈井喷之势。我们以前从来没有办理过，如何把握认定的条件和强制措施的适用都是盲点。”高鹏告诉记者，经过与天桥区检察院沟通，该院制定了帮助信众罪的十条提示和批捕措施，为办案提供了及时、有针对性的指导。

2021年底，最高人民检察院、公安部联合印发《关于完善侦查监督协作机制的意见》，明确了检察机关、公安机关完善监督制约机制、协作机制、信息共享机制等14项具体措施，包括设立侦查监督协作室。在这份文件的指导下，天桥区检察院和区公安局联合成立了侦查监督协作办公室，双方联系更加紧密。

多部门良性互动

形成投诉源头治理的合力

两千多年前的《黄帝内经》所展现的古老智慧，对当前的社会治理仍有启示:司法办案要注重源头治理和源头治理，最大限度地减少和避免社会对抗，筑牢党的执政基础。

社会存在的地方，必然有矛盾和纠纷。司法过程中偶发性案件和频发性案件，都反映了社会治理的深层次问题。不能办案就要深挖根源，加强诉讼源头治理，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，这是司法办案的更高目标。

2020年5月26日凌晨，江苏如皋，一家金店老板发现总价值200多万元的800多件黄金首饰不翼而飞。“没什么。当时人都晕了，腿也软了。”老板王回忆道。

很快，公安机关将犯罪嫌疑人李某抓获。“别说你关我六个月，就算你关我一年，你也别指望我解释。”面对29次庭审，曾经坐过牢、前科累累的李拒不招供。

调查陷入困境，被盗黄金下落不明。如皋市检察院得知情况后主动介入调查。通过进一步了解得知，李某上次刑满释放后刚刚组建了一个小家庭，儿子刚刚六个月大。检察官判断，李可能只是想让家人过上好日子，并非无望。在检察机关的建议下，公安机关向李播放了最高人民检察院颁发的认罪认罚从宽制度法治宣传片。李收到了系统释放的善意，主动认罪悔罪，带着警察在绿化带里找到了所有的赃物，一大堆。

盗窃数额200万元以上，系累犯。李本应受到法律的严惩，但其自愿认罪悔罪，并以实际行动挽回了被害人的损失，故可适用认罪认罚从宽制度。检察机关经过全面审查，依法提出有期徒刑12年，并处罚金40万元的量刑建议，得到了李及其辩护律师的认可，李也自愿在认罪悔罪书上签字。庭审结束后，法院采纳了检察机关的全部量刑建议。

临近年底，检察官到李山东老家回访，无意中看到他写给妻子的信:“我心里一直想给你一个好的生活，只是走错了路...我对不起你和你的孩子，我对不起所有关心和帮助过我的人……”

狠抓认罪认罚从宽制度落实，推进社会治理，是检察机关贯彻落实《意见》的一个缩影。源头治理是社会治理领域一场广泛而深刻的革命，是党领导下的社会治理机制，绝非检察机关一家之力所能及。在法治的轨道上，统筹各方力量和资源，形成参与诉讼源头治理的合力，加强沟通协调，是总的方法论。

作为推进公益治理的新制度，近年来立法不断赋予检察机关更多职责。公益诉讼的法定领域从生态环境、资源保护等4个领域扩大到安全生产、个人信息保护等9个领域。很多方面，侧重于源码控制。检察公益诉讼得到了党和政府各部门的大力支持，各部门的良性互动共同为保护公共利益提供了有力保障。

不久前刚刚结束听证的南四湖项目，作为最高人民检察院2021年直接立案的案件，在全国检察机关办理跨区域环境公益诉讼案件中具有示范意义。过去，南四湖的治理难倒了流域内的四个省份。难点在于其范围广、部门多、执法标准不一致。在最高人民检察院的直接协调和办案，以及地方党委政府的广泛参与和支持下，南四湖发生了巨大的变化。

“在农村生活污水治理方面，关注度最高的我县张楼镇胡杏村已完成生活污水治理，正在建设集旅游观光住宿为一体的美丽渔村，逐步实现生态效益、社会效益和经济效益的统一。”看到今天的治理成效，山东省巍山县县长郭鑫非常高兴。在此基础上，微山县以点带面推进农村生活污水处理，今年实现90%以上行政村生活污水处理全覆盖。

治理流域环境需要很长时间。山东省交通运输厅副厅长高立平表示，接下来，我们将巩固最高检办案成果，继续推进各项工作落实，全力以赴持续改善南四湖生态环境。

司法政策顺应时代需求

法律界为人民正义奏响强音

“刑罚的目的不仅是为了惩罚犯罪，而且是为了维护和恢复社会秩序。”李案使公安干警、检察官、法官、律师等办案人员对认罪认罚从宽制度有了更深的认识。

2018年10月26日，刑事诉讼法修改，认罪认罚从宽制度正式确立。三年多来，认罪认罚从宽制度在检察环节的适用率从2019年1月的20.9%上升到2020年以来的85%以上。这离不开律师的积极参与和见证，更离不开国家法院依法审判的支持。2021年，法院采纳检察机关95%以上的量刑建议。

最高人民法院刑事审判第一庭法官杨立新认为，这一制度带来了诉讼模式从对抗到合作的转变，诉讼理念从惩罚性诉讼理念到恢复性司法理念的转变。

在北京市安理律师事务所律师小莹看来，从对抗到合作的诉讼模式，对于律师办案来说也是一个好消息:“一个故意伤害的案件，可能需要七八个月才能走完诉讼程序。如果符合认罪从宽处罚的条件，就有可能减少羁押的可能性，也有利于维护犯罪嫌疑人的权益，让当事人充分、积极地参与刑事诉讼。”

在这样的时代背景下，与时俱进的司法理念和政策应运而生。时间来到2020年全国两会。今年的最高检工作报告分析了20年来刑事犯罪的变化:严重暴力犯罪和重刑化率下降，危害经济社会管理秩序的新型犯罪增多。社会治理进入新阶段。面对犯罪结构的变化，司法理念应体现刑罚的谦抑性。为此，最高人民检察院明确提出，要树立检察案件少捕、慎诉、慎押的理念。

各地检察机关都在积极贯彻这一理念。以浙江为例，省检察院会同省公安厅、省高院对办理危险驾驶、盗窃、故意伤害、赌博等轻微刑事案件作出了详细规定，规范了不批捕、不起诉的标准。

作为贯彻少捕、慎诉、慎押刑事司法政策的最大法律职业群体之一，公安机关以实际行动彰显了高度的法律意识。2021年初，金华市公安局主动联系婺城区检察院，联合调查，共同制定相关文件，减少羁押刑事强制措施。一年时间，该院向公安机关上报意见70余份，通报不批捕率和诉前羁押率8次。

“检察机关引导公安机关提高取证意识和执法质量效率，公、检双方进入共同降低诉前羁押率的良性循环轨道。”金华市公安局婺城分局法制大队副大队长陈小波说。在各方共同努力下，婺城区检察院2021年共受理移送审查起诉3213人，其中采取非羁押强制措施1969人，占移送起诉人数的64%，比上年增长近15%，从源头上直接引导了捕前分流。

随着实践的深入，少捕、慎诉、慎审的刑事司法理念逐渐成为一项刑事司法政策。《意见》明确要求:“依法严格适用逮捕、拘留措施，促进社会和谐稳定。”这是新时代对检察机关的新要求，也是人民群众对检察机关的新期待。2021年，检察机关不批捕不起诉率上升，诉前羁押率下降，政策生效。

在执行少捕、慎诉、慎押的刑事司法政策过程中，涉及到一类特殊人群:民营企业家。对他们来说，一个人涉案，影响的是整个企业，甚至是当地的经济发展。最高人民检察院部署开展涉民营企业经济犯罪专项清理工作后，2020年10月至2021年9月，最高人民检察院、公安部部署开展新一轮涉民营企业刑事案件专项清理工作，并将其纳入全国政法队伍教育整顿“涉企案件集中打击行动”。因“挂案”陷入经营困境的民营企业成为检察机关关注的重点。

关于“挂案”，《意见》有明确要求:检察机关及时发现和纠正以案代案、以案代案、长期“挂案”等违法情况。

什么叫“挂案”？我们来看一个案例。崔是江苏省张家港市一家五金贸易公司的法定代表人。2018年12月，他的公司因涉嫌销售假冒注册商标的轴承价值68万余元被公安机关立案侦查。崔坚称自己购买的产品是正品，对销售假冒注册商标商品一无所知。

崔是知道卖假货的事还是被批发商蒙蔽了？由于批发商发货清单丢失，后续取证工作陷入困境，案件因既不撤诉也不移送审查起诉而搁置两年。

此类案件在刑事诉讼过程中，既不撤诉，也不移送审查起诉，长期搁置，形成“悬案”。这不仅触犯了法律，也让涉案企业和相关人员长期处于被起诉的状态。对于涉案私企负责人来说，不仅是案件，更是一个企业悬而未决的命运。

在“挂案”专项清理中，崔案依法撤案。“撤诉后，我两年的心终于落地，企业终于重回正轨。”张家港市检察院检察官李征回访企业时，企业负责人崔某表示感谢。

在“挂案”专项清理中，部分案件被公安机关主动撤诉。记者从安徽省检察院获悉，专项清理期间，全省公安机关主动撤案190件，检察机关挂牌督办155件，公安机关移送审查起诉53件，依法移送其他部门管辖或其他处理22件。

积极履行职责

司法公正引领社会公正

是司法和法治的生命线。《意见》强调“通过推进严格执法和公正司法，规范社会行为，引领社会风尚”。这是对司法公正重大意义的新阐述，也是党中央对检察机关的殷切期望。

近年来，特别是2018年以来，检察机关在* * * *法治思想指引下，充分履行法律监督职能，通过一系列积极的司法检察创新，充分发挥司法公正对社会公正的引领作用。

在2019年全国两会上，最高人民检察院检察长张军郑重承诺，认真对待人民群众来信来访，建立7天内回复程序、3个月内办理程序或结果的制度。

这个目标能实现吗？当时很多人都有疑虑。

到2021年，全国检察机关新接群众来信来访89.5万余件，均在7天内告知“谁接了，谁在办”，3个月内办理过程或结果回复率超过98%。检察机关信访总量、重复信访数量、最高级信访数量持续下降，县级检察院受理信访比例持续上升，信访结构“倒三角”问题持续改善。

“从实践来看，检察机关不仅做到了，而且做得很好。他们不仅作出了程序性答复，而且促进了矛盾纠纷的实质性解决，实现了信访总量的下降。这真的很不容易。”2021年10月21日，十三届全国人大常委会第三十一次会议分组审议最高人民检察院关于人民检察院办理申诉和上诉案件工作情况的报告，与会人员对这项工作进行了评议。

新时代的司法公正应该是人民看得见摸得着的公正。检察听证是连接司法与社会的一种方式。对重大纠纷或有影响的案件，检察机关以听证的形式公开审理，坚持“听证必办”的原则，向全社会公开办理过程，敢于接受“围观”。

上海铁路运输检察院办理了一起公开审理的案件:儿媳所生女婴出生三天后因病死亡，刘等十几名家属两次到医院“讨说法”，情绪激动地殴打医院设施，还当场拉扯、撕咬民警，导致6名民警不同程度受伤。

检察机关查明，刘等人的行为已涉嫌犯罪。被捕可能导致家庭再次不安；不行，家属可能会继续纠缠医院。抓还是不抓？有第三种解决方案吗？检察机关决定公开开庭，请公安、医院、律师、嫌疑人家属开诚布公地说出来。

“良好的治安环境离不开公安人员的日夜守护和人民警察的执法权威，这种权威在任何时候都是不可侵犯的。但在感情落差下，本案当事人与医院、警察发生冲突，与那些职业医闹、暴力袭警的案件不同。”各方发表意见后，负责此案的检察官这样说。

法理和理性得到了平衡。庭审结束后，刘等人主动向公安机关受伤群众当场赔礼道歉，并于当日与医院达成和解。

在北京大学法学院教授蒋明安看来，检察听证是法治理论和制度的创新，是中国传统控告、检举、信访制度的创新。公开审理引导当事人理性对待上诉结论，同时最大限度发挥检察机关化解社会矛盾“减压阀”的效用。

据统计，2021年，全国检察机关共组织听证10.5万次；其中，听证信访1.15万件，听证后解决率为76.5%。最高人民检察院第十检察厅厅长徐向春表示，2022年，最高人民检察院将全面开放简易公开听证，探索对身体残疾、体弱多病、邻里纠纷等案件上门听证。

检察听证也是一门生动的普法课，引导群众尊法守法。以典型案例引领社会法治、推动治理，对检察机关办案提出了更高要求。近年来，在“昆山反杀案”、“涞源反杀案”等一系列有影响的案件中，检察机关依法承认正当防卫，引领和重塑正当防卫理念，“法律不能向违法低头”深入人心。“以快递女被造谣出轨案为例”，检察机关主动发出检察建议，公安机关以涉嫌诽谤罪立案侦查，由自诉转为公诉，向社会传递“降低不必要的维权成本，实施必要的违法成本”的价值取向；疫情防控期间，连续十次通报最高数量的涉疫典型案例，在震慑犯罪的同时指导办案，促进全民法治观念的培养。

法治要从娃娃抓起。2021年9月1日，张军检察长第四次走进北京二中，以“青少年六大保护关爱”为主题，进行法治讲座。2022年1月，最高人民检察院、教育部联合印发《检察机关担任法治副院长工作规定》，推动检察机关担任法治副院长工作常态化。全国77000多所中小学有39000多名检察官担任法治副校长。

新时代新征程对法治提出了新的更高要求。为更好地推进中国特色社会主义法治体系建设，检察机关法律监督责无旁贷，使命光荣。正如《意见》所指出的:“在新的发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新要求相比，，执法和执行仍然是亟待补上的短板，检察机关的法律监督职能没有充分发挥。”以《意见》实施为契机，新时期检察机关将在民主法治、公平正义、安全环境等方面，积极回应人民群众内涵更加丰富、形式更加多样的现实需求，最大限度释放法律监督的潜在力量。

(检察日报阎晶晶匡石雪娟)