特种设备法律法规体系建设研究南京顺杰企业管理咨询有限公司【官方网站】
文摘：在我国安全生产领域，已经形成了以《安全生产法》为基本法，由一系列安全生产法律、法规和规章组成的较为完整的安全生产法律规范体系。通过对安全生产和特种设备法律制度的研究，理顺相关法律关系，明确特种设备安全监管的属性、法律特征和基本原则，提出措施，加强特种设备依法治理，促进安全治理体系和特种设备治理能力的现代化。
一
安全生产法律规范体系
1.1中国安全生产法律规范体系概述
目前，我国安全生产领域已经形成了以《安全生产法》为基本法，由一系列安全生产法律、法规和规章组成的较为完整的安全生产法律规范体系。
在法律层面，有六部法律侧重于安全生产，包括《安全生产法》、《矿山安全法》、《消防法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》和《特种设备安全法》。《应急响应法》等法律也涉及安全生产的规定。
在行政法规层面，《安全生产许可证条例》、《安全生产事故报告、调查处理条例》、《煤矿安全监察条例》、《特种设备安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》等28项行政法规，《民用核设施安全监督管理条例》主要是为安全生产而制定的。
在部门规章层面，有关部门制定的安全生产规章很多，包括国家行政管理总局制定的《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《安全生产监督管理暂行规定》、《安全生产监督管理暂行规定》、《安全生产监督管理暂行规定》、《安全生产监督管理暂行规定》、《安全生产监督管理暂行规定》、《安全生产监督管理暂行规定》、《安全生产监督管理办法》、《安全生产监督管理暂行规定》、《安全生产监督管理办法》、《安全生产监督管理暂行规定》、《安全生产监督管理办法》、《安全生产监督管理办法》、《安全生产监督管理办法》、《安全生产监督管理办法》、《安全生产监督管理办法》、《安全生产监督管理办法》、《安全生产监督管理办法》、《安全生产监督管理办法》等，《危险化学品经营许可管理办法》、《煤矿安全培训规定》、《烟花爆竹经营许可实施办法》等其他部门制定的规定，如《申报规定》，国家质量监督检验检疫总局《特种设备事故调查处理》、《公安部《建设项目消防监督管理规定》、《主要负责人安全生产管理规定》，住房和城乡建设部颁发的施工企业项目负责人和专职安全生产管理人员，以及交通运输部颁发的《危险品道路运输管理规定》。
在规范和标准层面，中国建立了由国家标准（GB）和安全生产标准（AQ）、化学标准（Hg）、机械标准（JB）、公安标准（GA）、交通标准（JT）等行业标准组成的安全标准和规范体系，以及特殊设备安全技术规范（TSG）等安全规范。例如，在交通领域，有《公路交通安全设施设计规范》、《特种校车安全技术条件》等300多项安全标准。在特种设备安全领域，有《锅炉安全技术监察规程》、《固定式压力容器安全技术监察规程》、《压力管道安全技术监察规程-工业管道》等100多个安全规范。
1.2安全生产相关制度的现状与发展
在安全生产共同制度方面，总体而言，通过加强安全法治建设，深入推进安全生产法实施，不断构建完善的安全生产体系和一系列政策措施，进行了许多有益的探索，取得了一些成功经验，如加强改革创新，细化安全责任落实，坚定不移推进法制建设，推进风险控制和隐患排查治理的制度化、规范化、正规化，加强安全教育培训，加强安全保障工程建设。虽然经过各方面努力，我国安全生产事故总数保持下降趋势，但安全形势依然严峻，一些突出问题亟待解决。
1）细化各部门安全生产监管职责，解决安全生产综合监管和行业监管职责不够明确的问题。《安全生产法》第九条规定，各部门应当对安全生产实施综合监督，其他有关部门应当在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产实施监督。根据本规定的比较原则，需要进一步明确和细化各部门的职责，特别是油气管道、城市燃气管道等一些交叉领域的安全监督管理职责，按照“管理行业必须管理安全，企业必须管理安全，生产经营必须管理安全”的原则。
2）明确责任界限，解决失职、免职责任追究标准不明确、具体的问题。通过制定相关具体标准或修改《特大安全事故行政责任追究规定》和《安全生产领域行政责任追究暂行规定》，明确了履职到位和不履职到位的判断标准，避免出现“企业发生事故，责任自负，监督干部被调查”的现象，影响监督队伍的稳定。
3）完善应急救援相关法规和标准，解决应急救援工作不规范、不科学的问题。加强安全生产应急管理法制建设，制定安全生产应急管理规章制度，建立应急管理责任制，明确各部门、生产经营单位及其主要负责人的职责，按照《安全生产法》和《应急响应法》的规定，加强应急准备，规范应急救援行动。
4）修订相关法律法规，解决安全生产相关领域事故报告、调查和处理中的不一致和不一致问题。《特种设备安全监察条例》中关于事故报告、调查和处理的规定与《生产安全事故报告、调查和处理条例》中的规定不一致，事故等级划分和处理主体的责任定位不一致。这两项规定需要协调、修改和完善。
5）统筹规划，加强协调，解决安全生产规划与城乡规划衔接问题。《安全生产法》第8条规定，安全生产规划应当与城乡规划相衔接。从实际情况来看，这一规定过于原则化，需要进一步完善。应制定一套有效措施，有效整合和全面实施这两个计划。2013年，青岛“11.12”中石化东黄输油管道发生泄漏爆炸事故，造成大量市民受伤。一个重要原因是城乡建设规划没有尊重以往的安全生产规划，地方政府也没有重视城乡建设规划很难考虑安全生产的需要。
6）建立强制性安全生产责任保险制度。《安全生产法》第四十八条规定，国家鼓励生产经营单位参加安全生产责任保险。《特种设备安全法》第十七条规定，国家鼓励特种设备安全责任保险。从实际实施情况来看，还不理想。国家质检总局在电梯、客运索道等涉及公共安全的特种设备领域开展了自愿保险试点，取得了良好效果，但实施难度很大。认为有必要在相关法律法规中明确涉及公共安全的安全生产领域，建立强制保险制度。
7）完善危险化学品安全体系刻不容缓。目前，危险化学品安全管理规定和相关技术要求存在不足，包括监督管理职责不明确，围绕危险化学品生产和储存的建设项目选址规划空白，危险化学品生产、储存设施与相关区域安全距离不清，港区仓储作业管理制度不合理等，应建立健全相关制度。
二
特种设备基本规章制度
2.1特种设备调节系统基本信息
为了进一步完善特种设备法律制度，我们从上世纪末开始系统研究锅炉、压力容器、压力管道等特种设备安全监管的法律规范和制度体系。根据特种设备安全监管法规和标准体系框架【1】，借鉴发达国家的成功经验，结合我国特种设备安全技术法规和标准体系的实际情况，建立“以法律法规、安全技术规范和技术标准为依据”的特种设备安全监管规范和标准体系。
经过多年的努力，我国已经建立了完善的特种设备安全法律规范体系。《特种设备安全法》的颁布实施，标志着我国特种设备法律规范体系建设进入了一个新的历史时期。形成了法律、行政法规、部门规章、安全技术规范和技术标准五个层次的特种设备法律规范体系。
2.2特种设备安全监督属性
根据《特种设备安全监察条例》的解释，特种设备安全监察是指负责特种设备安全的行政机关为实现安全目的而进行的决策、组织、管理控制、监督检查等活动的总和【4】。不难看出，该定义体现了安全监管的三层含义：1）行为主体是；2）目标导向是安全；3）活动内容为系统工程。
从公共理论的角度来看，安全监管具有公共物品的基本特征：非竞争性提供，非排他性消费和低甚至零边际生产成本（公共产品是指可以被群体消费或使用的商品。当每个消费者消费此类商品时，不会导致其他人对该商品的消费有丝毫减少）。因此，安全监管属于公共物品的范畴。现实生活中有许多公共物品，如国防、司法、警察、消防、环保、基础科学研究等抽象公共物品，以及基础设施、广播电视、灯塔、航空等具体公共物品。公共物品的提供通常以某种管理职能或社会公共政策的形式出现。结果向公众开放。特种设备安全监管属于公共物品，以行政管理的形式出现。必须依法行政，依法行政必须有坚实的法律基础。
2.3特种设备安全监管的法律特征
1）特种设备安全监管具有国家意志。安全监督活动是为了公共安全，以国家整体利益的名义并在行使权力的情况下进行的。他们不受部门或行业的限制，他们的行为相对独立和客观。安全监督行为是指安全监督机构代表国家对特种设备的安全进行监督管理。其目的是保护生命和财产安全。因此，国家意志必须体现在监督过程中。
2）特种设备的安全监督是强制性的。由于安全监管行为是为了保护生命财产安全，当对方在生产经营过程中违反安全法律法规时，安全监管机构有权强制其履行安全法律法规规定的义务，强制改造甚至拆除不合格的设备，必要时处以一定的罚款。严重违法的，可以申请刑事责任，限制人身自由。
3）特种设备安全监管规范。安全监管职能的履行属于公共权力的运用，应当以法律的规定为依据。任何行政机关的职权都应来自法律的制定或授权，行政行为应以法律法规为依据。特种设备安全监管具有较强的技术性、多样性和复杂性。因此，规范它的法规也有许多技术内容，这些都是典型的技术法规。同时，由于各种现象和各种行政措施的复杂性，不可能用一部法律法规来规范安全监管工作。安全监管工作必须多层次开展，形成完整的法律体系。
4）特种设备安全监管涉及的法律关系复杂。主要法律关系包括：安全监察机构与行政相对人、检验机构与被检单位、设计单位与制造安装单位、制造安装单位与使用单位等，它们在生产经营中具有法律关系。一方的行为可能对另一方造成损害。双方发生争议时，由安全监察机构进行调解。
2.4特种设备安全监察的基本原则
1）合法性原则。（1）安全监管机构的设立必须合法；（2）安全监管权的拥有必须合法；（3）安全监督权的行使必须合法；（4）如果安全监督机构非法行使监督权限或超出权限范围，给对方造成损害的，应承担相应的法律责任，即法律法规应规定特种设备安全监督机构的法律责任。
2）合理性原则。所谓合理性，是指行政决定的内容应当客观、适当、合理。理性有三层含义：
（1）合法性，即行政行为的目的和动机何时，符合国家和人民的利益，符合社会公平正义的需要；（2）客观性，即法律的制定和实施应符合客观规律和国情，适应当时的政治、经济、管理和技术水平，适应发展的需要；（3）适度，即安全监管机构应无偏见地制定和实施安全监管体系，并满足社会的需要。
3）以人为本的原则。特种设备的安全直接关系到人们的生命安全和健康。必须限制潜在危险方的财产和行为。安全监察机构在行使职权时，不受物权法等法律的限制。
在特种设备安全监管行政法规体系中，合法性原则与合理性原则并存，二者缺一不可。同时，它们互为前提，相辅相成，共同发挥作用，有利于特种设备安全监管法规体系的稳定、协调和统一，规范主体行为，以统一的标准和要求确保安全目标的实现；有助于弥补安全监管法律规范的不足和疏漏，确保及时、必要地调整社会关系，发现和协调法律体系中的不和谐，防止违反立法目的的行为发生。
2.5特种设备安全法的主要特点
首先，它体现了多元共治的指导思想。第二，它提高了法律的可操作性和可执行性。三是平衡了制度成本和违法违规成本，明确了事故责任单位的民事赔偿责任，加强了对特种设备违法行为的查处，使违法成本高于守法成本。第四，体现了安全与经济的统一。五是完善特种设备链条，进一步完善特种设备追溯体系，真正实现了设计、制造、安装、改造、维修、运行、检验、检测、使用、报废的全生命周期监督。第六，为技术创新和监管改革预留了空间。
2.6特种设备安全监察的基本制度和主要特点
1）《特种设备安全法》按照事前监督、事中监督和事后监督相结合的模式，建立了以行政许可和监督检查为重点的基本安全监督体系。行政许可制度主要是对设计、制造、安装、改造、修理、检验、试验特种设备的单位或机构进行许可，对特种设备检验、试验人员和操作人员进行考核，对特种设备的使用进行登记。监督检查制度主要包括：强制检查制度、现场监督制度、事故调查处理制度、安全责任追究制度和安全状况公示制度。
2）安全监督基本制度的显著特点是分类监督和全过程监督。《特种设备安全法》第四条规定，国家对特种设备的生产、运行和使用实施分类、全过程的安全监督管理。分类监管是基于特种设备安全风险的全过程，对各类特种设备的生产、运行、使用、检验和试验实施不同的监管方式。全过程监督是对设备全生命周期的监督。从设计、制造、运行、安装、使用、检验、维修、改造到报废，形成一个完整的监管链。按照确定的职责，对涉及特种设备安全的各个环节进行安全监督。在这方面，全过程监督不能简单地理解为全过程责任。因为每个环节都有自己的责任主体，谁应该负责谁就有责任。就特种设备事故的责任而言，事故的原因和责任往往是多方面的。应调查哪个环节的责任主体。如果监管工作不到位，应该做的工作没有做，当然我们应该承担监管责任，但我们不应该承担无限责任。
3）基本安全监管体系具有以下主要特点：
一是坚持“多管齐下”的工作模式。特种设备安全不仅是一项系统工程，也是一项社会工程。我们始终坚持多元治理的基本实践。在突出企业主体责任的同时，注重相关部门、行业组织和公众的作用，形成共同管理的局面，努力构建“企业落实主体责任、统一属地领导、监管部门依法履职、检验机构技术支持、行业协会自律服务、公众监督参与”的多元共治工作格局。《特种设备安全法》充分体现了多元共治的指导思想。第五条、第六条、第七条、第九条、第十二条分别规定了特种设备安全监督管理部门的安全监督职责；各级领导、监督、协调特种设备安全工作的职责；生产、经营、使用单位的安全、节能义务；特种设备行业协会的职责和义务；社会监督和报告制度。
二是坚持“预防为主”的安全方针。从生产源头进行检查，通过行政许可和制造过程监督检查，确保特种设备的优质生产；检查使用登记，确保特种设备及时纳入安全监管范围，并得到有效监管；定期检查，确保特种设备处于良好运行状态；检查人员素质，增强相关人员在特种设备生产、使用、检验和管理中的适应性；从规范化管理的角度推动各类特种设备安全制度的完善和实施。
三是坚持“两防”工作的重点。“两防”是指“预防重大事故和重大影响事件”。工作重点是加强隐患排查整改，全力防范系统性和区域性风险，坚持对重点设备、重点领域和重点行业的严格监管，坚持专项整治，坚持重大隐患治理，特别是加强对电梯安全质量的监管，气瓶、大型游乐设施、客运索道等关系民生的设备，有效防范重大事故和重大影响事件。
第四，坚持“分类监管”的科学方法。以风险为基础，对不同的设备、单位和地区进行分类监管，对关键设备领域进行重点监管，对不同的单位进行差异化监管，并结合不同地区的当地实际开展工作措施。
三
特种设备监管体系的完善与发展
3.1完善法律法规
1）完善行政法规。推动《特种设备安全监察条例》修订成为《特种设备安全法》的实施细则，从法律层面细化该法的原则和规定确保顺利实施。重点细化特种设备事故报告、调查处理、特种设备运行管理、缺陷产品召回、节能监督管理等相关规定，加快电梯安全法规的立法进程。
2）完善部门规章制度。开始制定《特种设备缺陷产品召回管理规定》；开始修订《特种设备事故报告、调查处理规定》和《锅炉、压力容器、压力管道特种设备安全监察行政处罚规定》；制定业务环节监督管理规定。
3）完善安全技术规范。按照《特种设备和新技术安全监察法》第16条的规定，审查特种设备和新技术的内容。
4）完善相关标准。整合和精简强制性国家标准，完善技术标准体系框架，鼓励特种设备行业和技术机构制定集团标准，通过标准自行申报，引导特种设备相关企业提供高于国家标准要求的特种设备产品和服务，推动特种设备产品质量提升。
3.2建立良好的运维机制
1）建立协调机制。在深入贯彻《特种设备安全法》的基础上，全面梳理各级法律法规的关系。从总体上看，特种设备法律体系与安全生产法律规范体系的协调与衔接应作为一个整体考虑，从层次上看，特种设备安全技术规范与相关技术标准的协调与衔接应作为一个整体考虑。建立安全技术规范和标准之间的协调机制，引入和强化“协调标准”的概念，明确安全技术规范和标准之间的关系及其功能重点，提出安全技术规范中的基本安全要求，标准给出了满足或满足基本安全要求的技术途径和方法。
2）全面推进安全技术规范建设。按照安全技术规范一体化编制的明确指导思想，为统一协调安全基本要求，便于使用，推进一体化进程，从根本上解决安全技术规范数量过多、项目过多、内容重复、矛盾重叠的缺陷，并提前做好医用氧气罐、气瓶、压力容器、起重机械等大规格的准备工作。根据技术进步，及时总结成熟经验，科学调整安全技术规范的相关内容，引导特种设备制造业和服务业的技术进步，促进产业发展。
3）完善安全技术规范的编制和修订程序。尽快修订《特种设备安全技术规范制定程序指南》，及时修订完善已实施的安全技术规范。可以明确规定，安全技术规范每三年修订一次，平时及时补充，以适应技术进步的需要，适应新形势。
3.3发展目标和主要任务
●3.3.1发展目标
到2020年底，完善与改革相适应的特种设备安全法治；建立适应市场经济的、具有中国特色的、多元共治、风险管理的特种设备安全管理体系，促进管理能力现代化。通过不断优化和完善法律体系，使我国特种设备安全技术规范总体水平达到或接近国际先进水平，确保特种设备安全性能标准化和在用特种设备安全性能符合使用原则，有效遏制重大事故和重大影响事件，为特种设备安全状况达到或接近国际先进水平提供坚实的法律和制度保障。
●3.3.2主要任务
一是对国内外特种设备法律法规和标准体系进行深入比较研究。重点从法律制度、立法原则、法治理念（包括合理豁免）、安全性能、参数指标、技术贸易措施等方面，对我国特种设备法律制度的建设提出建议。
二是开展安全技术规范编制和修订中的关键技术研究。如组织开展特种设备事故应急救援技术、事故处置方案、重大危险源辨识与监测、关键性能指标确定、风险评估技术、缺陷评估技术等相应的科学研究。
第三，对电梯安全法规进行立法研究。重点关注法律法规层面需要解决的问题，如强制责任保险、安全责任主体的使用、电梯大修更新资金、施工配置规范、安全可靠性能等。
第四，加强领导，组织专家开展工作。利用国家质检总局安委专家咨询委员会、特种设备专业委员会和特种设备安全技术委员会两个平台，充分发挥各标准化技术委员会的积极作用，优化我国特种设备安全技术规范和相关标准，完善特种设备法律制度。
