来信
在土地管理关系中，有时政府部门对当事人作出“收回土地使用权”的行政决定。请问：这种决定是否属于行政处罚决定？
回信
我国土地有国家所有和集体所有两种所有制形式，不存在私有。《宪法》（2018）第10条第1-2款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”尽管土地一律属于国有或集体所在，不存在也不允许私有，但是国家土地的使用权是可以“依照法律的规定转让”。并且，公民、法人或者其他组织可以通过法定的出让或者转让程序获得国有土地使用权。
当事人依法获得土地使用权之后，如果政府部门又依法收回当事人的国有土地使用权，这是否属于行政处罚呢？这要具体分析。主要有三种情况：
第一种情况，原给予当事人土地使用权不合法（当事人骗取批准或者行政机关违反法律规定出让），“收回土地使用权”属于纠错行为，它属于行政行为的“撤回”范畴，不属于行政处罚；
第二种情况，原给予当事人土地使用权合法，现为了公共利益的需要而提前收回，并依法给予补偿。这时，“收回土地使用权”其实是“行政征收”行为，也不属于行政处罚行为；
第三种情况，是根据《土地管理法》（2019）第38条、《城市房地产管理法》（2019）第26条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020）第17条规定，当事人受让国有土地使用权后，“未经原批准机关同意，连续二年未使用的”，土地管理部门有权收回土地使用权。这种情况属于行政处罚。理由如下：
1.它以当事人的行为违法（未经原批准机关同意，连续2年未使用）为前提，土地主管部门“收回土地使用权”是对当事人违法行为的一种惩罚，具有制裁性；
2.法规和有关部门已经解释了这种行为的性质。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020）第17条和1994年国家土地管理局《对辽宁省土地管理局关于对执行<土地管理法>第十九条规定的请示的批复》中已经表明：这种情况下的“收回土地使用权”属于行政处罚。
既然“收回土地使用权”属于行政处罚，那么同时意味着它是一种可诉的行政行为。最高人民法院的一个《答复》和两个案例都表明了同一个意见。这种行政行为属于《行政诉讼法》（2017）第12条第1款（一）项规定的可诉行为。
①《土地管理法》（2019）第38条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”
②《国城市房地产管理法》（2019）第26条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”
③《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020）第17条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”
④ 最高人民法院《关于收回国有土地使用权案件适用法律问题的答复》（2012年12月24日，【2012】行他字第10号）指出：“在国有土地使用权出让合同纠纷中，具有土地行政管理职能的市、县人民政府收回国有土地使用权的行为，是单方履行行政职权的行为对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。”
⑤烟台长城科工贸（集团）公司诉烟台市国土资源局土地行政处罚决定案（最高人民法院判决书，（2001）行终字第10号，法公布（2002）第79号）；武汉兴松房地产开发有限公司诉武汉市国土资源局案（最高人民法院行政判决书（2002）行终字第7号，法公布（2003）第47号）。
来源：法治咖啡屋
