改革开放以来，中国行政区划在实践中日益凸现诸多弊端，以至于近年来进行行政区划改革调整的呼声不绝于耳。现就我国现行行政区划存在的问题进行分析，并在此基础上提出我国行政区划改革的总体构想。关于行政区划的概念不同学科从不同的角度可以有多种表述。通俗地讲，行政区划是国家行政区域的划分。比较全面的界定是行政区划是国家根据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循有关法律视定，充分考虑政治，经济、历史、地理、人口、民族、文化等因素，按照一定的原则。将全国的领土划分成若干层次、大小不同的行政区城。并在各级行政区域设置相应的地方国家机关，实施行政管理。任何一级行政区，都必须具备以下四个基本要素：一是一定规镇人口和面积的地域空间，且行政辖区范围有明确的法定界线；二是有一个相应行政机构的行政中心，即驻地，这个行政中心大多与区城经济中心相一致，但也可以不一致；三是有一个明确的上下级隶属关系的行政等级，在中国主要有省级、地级、县级和乡镇级；四是有一个与行政建制相对应的行政区名称。如陕西省、上海市等，“陕西”、“上海”为专名，“省”、“市”为通名。
行政区划是国家的一项大政，它关系到国家的长治久安和国民经济的发展，是党和政府十分重视的高层次的工作。一个国家的行政区划往往是和政治、军事、民族、主权问题联系在一起的。同时，行政区划作为上层建筑的重要组成部分，又直接或间接对经挤发展产生重大影响。在我国现阶段由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，处理好行政区划与区域经济发展的关系，显得特别重要。实践表明。合理的行政区划体制，有利于区城经济发展。反之，不合理的行政区划体制，对区域经济发展起阻碍作用。加强我国行政区划的战略研究，理顺我国目前存在的不合理的行政区划体制，具有重要的政治、经济意义。我国现行的行政区划制度，是二千多年来中央集权制度下长期发展演变的产物，有其合理的一面，也有其不合理或不适应时代需要的一面。全国的一级政区，基本上还是沿袭元、明、清几百年前的旧区划，极不合理。新中国成立以来，国家在行政区划方面作了大量工作，为巩固国家政权、维护国家的统一、进行行政管理及促进社会经济文化的发展等，发挥了重要作用。毋庸讳言，我国的行政区划也存在不少问题，严重影响其功能的发挥。因此，对我国的行政区划进行改革、调整有其必要性。
一、我国现行行政区划存在的主要问题
（一）行政区划单位名称较为混乱
1、一名多义。这种现象使行政区划单位名称丧失了指类性功能，最典型的例子是“市”和“区”的多义。现在，中国有中央直辖市、地级市、县级市，还有副省级市(如武汉市、广州市等)以及省直辖市(如江苏省苏州市、贵州省遵义市、江西省赣州市，市委书记由副省级干部兼任)。一说到“市”，谁都弄不清楚它属于哪级行政区划。目前涉及“区”字的行政区划的单位名称有:相当于省级的自治区（新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区）和特别行政区（香港特别行政区、澳门特别行政区），行政级别副部级的国家级新区（如上海市浦东新区、天津市滨海新区），相当于地级的地区(如新疆自治区喀什地区、和田地区、阿克苏地区、阿勒泰地区、塔城地区，西藏自治区阿里地区，黑龙江省大兴安岭地区)和中央直辖市辖区(如正厅级的北京市的东城区、西城区)，相当于县级的特区(贵州省六枝特区)、林区(湖北省神农架林区)和地级市辖区(如城镇规划君何方洪曾经工作过的湖南省怀化市鹤城区)，再加上副省级市的辖区(如城镇规划君何方洪的老家四川省成都市的锦江区、双流区等)、省直辖市的辖区(如城镇规划君曾经工作的新疆乌鲁木齐市的水磨沟区、天山区等)，以及县辖区（我国大陆地区现仅存有2个区公所 ，分别是河北省张家口市涿鹿县的赵家蓬区公所和新疆喀什地区泽普县的奎依巴格区公所）等等。可见现有“区”的涵义有七、八种之多涉及到行政区划的所有级次。
图一：河北省赵家蓬区位置图
2、一义多名。这种现象违背了简便易记的名称原则，影响了规范化、标准化，最突出的例子是县级行政区划的单位名称过多。目前有县、自治县、旗、自治旗、县级市、特区、林区、地级市辖区、县级行政管理区（如湖南省怀化市的洪江管理区）、行政管理区（青海省大柴旦行政管理区）等10种之多。
（二）行政区划幅度大而层级又多
1、省区面积大、所辖人口多，管理幅度大。我国陆地面积960万平方千米，第七次人口普查的总人口为141178万人，有35个省级单位（23个省、5个自治区、2个特别行政区、新疆生产建设兵团），每个省级单位平均占有27.43万多平方千米、4033万人口。这样的面积和人口都相当于欧洲一个较大的国家。就面积而言，可以排到世界国家第74名，与意大利、英国相近；就人口而言，可以排名世界国家第36名，比伊拉克、波兰、加拿大、阿富汗等国家都要多，可见中国省区面积之大、人口之多。而且，35个省级单位其面积范围的大小、所辖人口的多少都过于悬殊。新疆维吾尔自治区的面积最大，达160万平方千米，而澳门特别行政区面积仅32平方千米，相差5万倍。从人口看，广东省七普常住人口达1.26亿人，而新疆生产建设兵团仅325万人，相差39倍。这也是造成行政层次增加和经济发展不平衡的重要原因。
2、我国的现行行政区划是五级管理（包括实际上的村委会）。基本的有四个层级，省（直辖市、自治区、新疆生产建设兵团）——地级市（地区、自治州、盟）——县（县级市、城市的区）——乡镇，河北省和新疆自治区在县与乡镇之间还有县的派出机构区公所（河北省张家口市涿鹿县的赵家蓬区公所和新疆喀什地区泽普县的奎依巴格区公所），东中部地区的一些乡镇在乡镇与村之间还设管理区或办事处。行政区划层次多达五到六级之多。与世界其他国家相比，美国实行州政府与地方政府(这里的地方指州以下)二级制，日本在1926年撤销了中间层次郡级建制，形成都(道、府、县)一一市、町、村)二级制，印度在1977年取消村级建制，实行邦以下辖县、乡的三级制。据统计，1991年苏联巨变之前，全世界人约有168个国家，除8个国家没有设立一级行政单位以外，25个国家仅设立一级地方行政单位即只有一个行政层次，其余135个国家中，实行二级制的有67个，实行三级制的国家有51个，而实行多级指的国家只有17个。我国多达五至六级的行政区划模式是不合理且难以想象的。有数据表明，行政层次每增加一层就会大大增加信息的损耗，降低信息传递速度，不利于上下沟通，造成人浮于事，文牍主义盛行和效率低下等官僚主义弊端。同时新政层次的增加代表机构和人员的增多，使得地方财政负担加重。
图二：关于赵家蓬区领导的任免文件
（三）市管县问题
市管县体制的出现始于1982年，中央公布了《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》，《通知》提出在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县企业。1983年2月中共中央、国务院发出《关于地市州党委机关机构改革的若干问题的通知》，要求积极实行市管县体制。由此，地市合并、撤地设市等区划调整工作全面展开至今，全国除海南省、新疆生产建设兵团、四个直辖市及港澳台以外其余省、市、自治区都全部或者部分实行了市管县体制（新疆自治区、西藏自治区、大兴安岭地区还有地区，内蒙古自治区还有盟，新疆、青海、甘肃、贵州、云南、四川、湖南、湖北、吉林等省还有民族自治州）。市管县体制的出现有其历史上的客观原因和积极作用，比如打破城乡壁垒，沟通城乡联系，降低交易成本，解决行署某些不合理问题等等。但是，随着市场经济的确立和进一步发展，随着城市化的加快，市管县体制的张力已经达到极限，其初始效应逐渐下降，并走向与改革初目标相反的方向。可以说当前我国行政区划中的问题就集中和突出的体现在市管县体制上。在市管县体制下，市卡县、市刮县现象普遍存在。一些地级市为了维持本级政府的运转，或者为了加快中心城市的发展，利用其强势地位不断截留省级下放的权力。同时侵害下辖各县的利益，不仅没有带县反而是“吃”县，“苦”县。富了一个地级市穷了诸多县和乡，实际上拉大了城乡差距据统计，实行市管县体制之前的1980年，流向农村地区的财政资金为308亿元，而实行市管县体制之后，成了负数，而到了1999年，负值已经达到1169亿元。本应由城市流向农村的资金却变成了“回流”。而且市管县增加了行政层次如前所述中国地方行政层次之多，政府运转效率之低下，运行成本之高已是遍受垢病，而多出来的正是市这一级。
（四）行政区和经济区的一体化
现行的行政区划格局大部分仍是计划经济时代的遗留，政府既是行政管理机构，又是经济管理机构。许多与经济相关的权力限制在行政区范围之内，政府出于保护地方经济的目的甚而故意阻挠外地资金、产品进入本地区市场。在市场经济条件下，客观上要求资金在各行政区之间自由流动，达到最优化的设置。原有的行政区划和政府机构职能设置都已不再适应经济迅速发展的需要，其调整与变革速度也远远赶不上经济领域一日千里的变化步伐。这是行政区划改革与政府职能转变共同面临的难题。
二、我国现行行政区划改革的总体构想
要改革中国现行行政区划，需要明确改革的原则和方向，进而应有符合实际的恰如其分的步骤，这样才有可能做到事半功倍。
（一）改革的原则和方向
按照行政区划的经济性、政治性、民族性、历史性、自然性原则和当前的实际情况，改革应遵循以几条具体原则:
1、有利于社会稳定的原则。行政区划改革是一项复杂的社会系统工程，其调整的涉及面十分广泛，涉及到人们日常生活、民族政策、干部安置、群众心理等方面，政策性、敏感性都很强，盲目频繁的变更，容易造成干部群众的人心浮动，造成社会上不安定。因此，行政区划的改革一定要贯彻有利于社会稳定的原则。
2、有利于经济发展的原则。行政区划的划分要服从和促进经济建设的需要，尽可能地与自然形成的经济区相吻合，并贯彻有利于自然资源的开发利用的原则。中国现有的行政区，有不少与自然形成的经济区不相一致或不相协调，典型的例子有:汉中市不适当地划入陕西省，河南省拥有黄河之北的地块（河南顾名思义“黄河之南”），江苏和安徽横跨长江与淮河，太湖流域分属苏浙两省，洪泽湖由苏皖两省分割，张北高原归入河北，川东川西两个不同的地理单元捆成一个超级大省四川省等等。这些都不利于经济的进一步发展。
3、有利于民族团结的原则。中国是一个多民族的国家，各民族在中华民族的形成发展中做出了各自的贡献，形成了相互尊重、和睦相处的历史传统。因此，行政区划的改革要有利于维护各族人民的团结统一，有利于民族区域自治政策的贯彻实施，有利于加快少数民族地区的社会经济发展步伐。
4、有利于国家行政管理的原则。就中国目前的行政管理而言，主要问题是层次过多、管理幅度过小。层次多，必然助长官僚主义，不利于上下通气，不利于提高行政管理的工作效率，不利于中央政府统一领导。管理幅度小，必然导致层次重叠，人浮于事，脱离群众，脱离实际，权力过分集中，“管了很多不该管、管不好、管不了的事”。因此，行政区划的改革要有利于这些问题的解决，有利于提高行政工作的管理效率。
图三：重庆市行政区划改革设想图
（二）改革的具体措施设想
1、规范名称。按照专一性原则，要清除行政区划名称的多义性，做到一词一义。按照简明性原则要简化行政区划单位名称，实行一义一词，而且所用之词要尽可能地用单字词，并做到见词知义。建议“市”这个行政通名只用于建制市的中心城区部分和县城，具体措施就是直辖市改为“都”，即北京都、上海都、天津都、重庆都，直辖市具备独立城区的县城或区设为市，县城和区的建成区外的部分设县。比如重庆都下辖万州市、黔江市、涪陵市、秀山市、酉阳市、武隆市、开州市、城口市等城市和万县、黔江县、涪陵县、秀山县、酉阳县、武隆县、开州县、城口县等；地级市改成“府”，比如克拉玛依府、哈密府、吐鲁番府、怀化府等，克拉玛依府下辖克拉玛依市、独山子市、白碱滩市、乌尔禾市等；县级市改为郡，比如都江堰郡、昆山郡等，都江堰郡下辖都江堰市、青城山市、聚源镇、天马镇、石羊镇、龙池镇等。
图四：都江堰行政区划改革设想图
2、划小省区，减少行政层次。与世界上大多数国家相比，以我国的国土和人口数量，我国的省级行政区明显的偏少。目前世界各国普遍采用的是扁形三角形结构的行政管理体制，一级行政区数量多，管辖幅员小，管理层次少。而我国则恰好相反，一级行政区数目过少，是导致管理幅度过大，行政层级过多的直接原因。所以划小省区，减少行政层次，多年以来为我国广大学者孜孜以求而竞相呼吁，并提出了多种划分方案。这里要强调的是，划小省区既要对地区经济进行全面而长线的考虑，又要结合地理、人文、社会等多种因素进行衡量，不可盲目仓促。应以历史人文为背景，以地理条件为基石，以经济规划为准则，科学化人性化地划分新的省级行政区。同时，将条件成熟的城市上升为直辖市、划分出特殊行政区也是减少行政层次的必要手段。比如可以将五个计划单列市深圳市、厦门市、青岛市、宁波市、大连市升格为直辖市。
图五：五个计划单列市升格直辖市设想图
湘黔鄂渝四省交界的武陵山片区以怀化市为省会设立武陵省，川滇交界地区可以西昌市为省会设立西康省（凉山州、甘孜州、攀枝花市、丽江市、迪庆州、怒江州等），内蒙古东部与黑龙江省、吉林省、辽宁省和河北省交界的区域以赤峰市为省会设立蒙东省或呼伦贝尔省，苏鲁豫皖交界区域以徐州市为省会设立淮海省，鄂豫陕交界区域以南阳市为省会设立隆中省或汉江省等。
图六：升格直辖市与新设省设想图
将各省的省域副中心城市升格为计划单列市，比如江苏省苏州市、徐州市，浙江省温州市，河南省洛阳市，山东省烟台市、临沂市，河北省唐山市、雄安新区，吉林省吉林市，江西省赣州市，湖北省襄阳市，湖南省衡阳市，广西自治区柳州市，新疆自治区喀什市（喀什地区）、伊宁市（整个伊犁州直），甘肃省天水市，陕西省宝鸡市，青海省格尔木市，山西省长治市，内蒙古自治区包头市，安徽省芜湖市，福建省泉州市，广东省汕头市（潮汕揭）、海南省三亚市，贵州省遵义市，四川省绵阳市（科技城）等。
图七：建议增设计划单列市设想图
3、撤地级市，省直接管理县市。无论从理论上还是实际上，县域经济发展的地区和面积较小的省份可以考虑撤销地级市，由省直接管理县市。对于撤消一个层级带来的省级实际管理幅度的骤然增大，则可以由划小省区、建立更合理规范的行政控制系统来分担。另外，直辖市和特殊行政区的设立也将减轻省级政府的负担。在市场经济条件下，随着科学化管理水平的提高，省级管理机构的工作应呈现出适应以市场为主导的资源配置模式的新特点，不能像过去一样巨细不分地管理。而应粗中有细，高效率运转。因此在县域经济发达的省份和规模较小的省份可以考虑撤消地级市。例如县域经济发达的浙江省、江苏省可以先试点将部分县或县级市由省直管，比如义乌市完全脱离金华市，昆山市完全脱离苏州市；国土面积较小的省份宁夏回族自治区、海南省、新疆生产建设兵团可以由省直管县市；人口较少的青海省、西藏自治区可以撤销地级市和自治州，直接由省直管县市，撤销自治州的地区将自治主体民族较多的县设立民族自治县，将民族自治下沉到县以下。
4、改变政府机制，分离行政区与经济区。这是与上述论述相关的一项措施。以往的行政管理机构将政治经济工作一把抓的情况导致了行政区经济区强制性的统一。在市场经济浪潮中，资源配置的要求已经使经济区在实质上与原行政区的划分产生了明显冲突。而行政区与经济区的一体化又严重阻碍了资金的自由流通。所以问题集中到一点来，即转变政府职能，下放经济管理权力，改变管理方式缩小职能范围，本着“凡是适宜于市场和下级办的事情，统统交给市场和下级”的指导思想，使经济区与行政区分离开。要注意的是，这不是要求改变行政区的划分去迁就经济区的变化，而是从本质上重新定位政府在地区经济生活中扮演的角色地位。政府对经济进行服务督导和宏观调控，而非政府主导经济，实行微观管理，这才能使行政区划在资金流动中不再扮演妨碍阻挠的反面角色。
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