行政区划是政府根据管理需要和有关法律，充分考虑经济、地理、民族、历史、文化、风俗习惯、地区差异、人口密度等因素，将统治区分为若干层次大小不同的区域。在不同的历史时期，我国各朝代（包括一些割据政权）曾设置过多种不同的政区形式，例如一级和二级政区的州、郡、道、路、省等，而其中对后世影响最深远的莫过于省、县，至今仍在使用，也正是由于历史区划的不断叠加与各种因素的变迁，导致区划合理性产生偏差，产生区划调整的必要，而部分政区随着时间流转，其范围产生或大或小，或多或少的改变，这两类现象十分值得关注与研究。城镇规划君何方洪今天就来研究分析我国行政区划存在的问题、行政区划调整存在的优点、不足和“十四五”期间我国行政区划的思考。
图一：十四五时期省级行政区划调整设想
一、问题的提出
中华人民共和国成立后，我国曾经根据形势进行过大小不同级别的区划调整，如大区的废立（陕甘宁边区、东北区、华北区、西北区、华东区、中南区、西南区），绥远省、平原省、热河省、西康省、察哈尔省、辽东省、辽西省、松江省等撤销，以及某些直辖市的扩大，至于地级与县级区划的调整则是多如牛毛。此类情况在改革开放前由于时代条件，执行过程较为简单，成本也较为低廉。改革开放后，随着经济社会的发展和城市化进程的加快，对行政区划设置提出了新的任务和要求。
由于历史原因，我国许多城市原有行政区划格局不能适应新的形势，主要有两方面原因：一是计划经济时期的切块设市模式，例如安徽省的蚌埠市与凤阳县，二是改革开放前行政区划管理不严谨。当代很多的大中城市是由过去的小城市发展而来，在建市早期，其市区就是县城或者行政或公署驻地，总体区域很小，当这些城市的持续发展受到行政区划的制约时，自然就会产生改变这种历史上形成的区划格局的需求。
图二：行政区划对空间治理体系的呼应和支撑作用
二、行政区划调整的优点
（一）合理的区划调整，有利于城市规模与资源环境承载力相适应，培育壮大中心城市。2011年安徽省地级巢湖市撤销，居巢区、庐江县划入合肥市，无为县划入芜湖市，和县、含山县划入马鞍山市，该区划调整后的几年内，合芜马三市与原巢湖市各地的经济发展得到明显提速，尤其是合肥市，经济总量直线上升，成为安徽省名副其实的经济中心。2016年5月，经国务院及四川省人民政府批准，原来由资阳市代管的县级简阳市由成都市代管，让成都市的GDP一跃超过了武汉市，且在简阳市辖区范围内修建了成都天府国际机场，让成都市成为了国内第三个“双国际机场”的城市。2019年1月，国务院批复同意撤销山东省地级莱芜市，辖区划归济南市；设立济南市莱芜区，为原莱芜市莱城区的行政区域；设立济南市钢城区，为原莱芜市钢城区的行政区域。让济南市的GDP从山东省第三名直接超过烟台市成为全省第二，紧追青岛市。2020年6月19日，国家批准吉林省县级公主岭市从四平市代管改为由长春市代管，进一步壮大了吉林省会长春市的城市综合实力。
（二）有利于发挥城市辐射作用，促进城乡区域协调发展。改善城乡居民生活，使人民在共建共享发展中有更多获得感。典型案例如江苏省南京市、湖北省武汉市全域进行县改区，区划调整的同时加大了对边远地区的基础设施投入，提高了当地生活水平。
（三）合理的区划调整，可以发挥工业反哺农业、城市支持农村的作用，积聚更多的城市资源和工业资源，优化产业和城镇布局，加速工业化、城镇化和农业现代化进程，进而推进城乡一体化发展，实现经济社会更好更快发展。
（四）有助于理顺历史区划关系。许多历史上长期处于同一区划的地区由于各种原因，如二元体制、战备需要、偶然因素等被分割为不同政区，这种情况下进行区划调整有利于文化的传承、旅游的发展、历史研究等。如安徽省淮南市与寿县，安徽省萧县砀山与江苏徐州，四川简阳与成都等。
图三：不同时期我国行政区划功能的演变
三、行政区划调整的不足
（一）许多区划调整未进行统筹安排，不利于稳定发展。例如新中国成立后，1958年天津市降级划入河北与1967年的二度直辖。或是划转工作做得不到位，导致调整未从全局考虑行政区划调整，例如北京与天津合并河北省多个县后造成的廊坊市北三县飞地问题、安徽省铜陵市在池州市与安庆市境内的铜矿飞地问题。此外，部分区划调整中，没有统筹考虑面积差异问题，导致区划调整后有的旧辖区仍只有十几平方公里的面积，而新设辖区则达到数百平方公里，老城区腹地过小的问题没有得到妥善解决，比如当前的浙江省杭州市。
（二）区划导致人事变动，不利于工作开展。区划调整必然涉及到利益重新分配，最具代表性的就是人事的变动，部分划转区域的工作人员因为各方面的原因想回到原所在管辖区域工作，因而想方设法调离划转区域，不专心工作；另一方面部分领导人员，由于经济利益、社会关系、发展空间等理由想回到划进区域，可能会出现大规模请求调动的情况。
（三）调整期间，出现管理脱节现象。表现为原上级单位不积极支持待划转区域的经济发展，重大项目不再往待划转区域投放，更有部分上级单位将待划转地的资源在短时间内抽空，资金大量上划，令划转区域所留企业都为空壳，致使资金调度困难。其次，待划转区域所得的上级转移支付急剧下降，我国现行财政体制中上级对下级的转移支付都为专项补助，划转区域争取项目资金仍由原所在地上报，在上报环节，原所在地尽可能地减少划转乡镇的项目，将本地区项目调节到其他乡镇，有时即使是本乡镇已审批的项目也会出现截留、调剂，将项目资金抽走。对于新的上级单位地区，由于尚未实现交接，工作无法开展，对当地经济发展规划只能停在纸面，难有实质支持，从而造成待划转区域经济发展短期停滞。
图四：行政区划和区域空间优化重组的耦合关系图
四、关于“十四五”我国行政区划调整规划的思考
总体而言，区划改革与调整在不同历史时期都是必要的，但其方式方法与力度应当与时俱进，小到乡镇合并，大到设市分省，于国于民皆为大事，所以从方案设计、统筹规划到具体执行，都应科学严谨，如此方能发挥出区划的最大价值。
（一）“十四五”时期行政区划优化设置的总体思路
1、创新城市群行政管理体制，提升行政管理效率和发展活力。努力改变城市群地区产业分工不明确、区域性交通等基础设施一体化衔接不顺畅、生态环境保护一体化治理不到位等方面的问题，探索构建大都市区的行政管理体制。城市群地区可以尝试打破地区分割和阻碍产品和要素自由流动的行政壁垒，实行垂直管理与分块管理相结合的模式。具体而言：①探索建立城市群专属管理区行政体制。必须明确分块管理和垂直管理的领域、职能和权限，并建立环境、交通、水资源、教育、招商引资等专区作为相应的垂直管理机构，统筹协调城市群内的各方利益和重大战略决策的制定。②构建和完善城市群行政管理的体制机制。包括区域规划体制、利益分配体制、协调机制、财税体制改革和监督检查机制，以及公众参与机制。选择长三角为试点，在环境保护、水资源管理和基础设施建设方面，编制区域一体的规划；各地市编制规划实施方案，通过“一张规划，一本蓝图”，全区域推进产业重组、促进优势共享，利益共沾；建立开放而有活力的区域大市场，实现跨区域的协调和均衡发展。设立城市群区域专项发展基金，积极探索经济强镇设市，完善区域城镇体系。
2、因地制宜推进各级中心城市建设步伐，提高中心城市综合承载和资源优化配置能力
①积极培育全球中心城市。适应经济全球化和全球经济一体化的发展需要，高度重视全球中心城市在全球资源要素流动的通道和枢纽角色的作用，优化整合北京、广州行政区划设置，适度扩大上海、深圳等全球中心城市的行政管辖范围。
②做大做强国家级中心城市。积极支持成都、武汉、郑州、西安、南京等城市扩大行政管辖范围，赋予国家中心城市更多的事权和财权，增强国家中心城市自主配置资源的能力；以国家中心城市为载体构建大都市圈，培育城市群发展极核，推动国家级城市群发展壮大。谋划确立雄安新区副省级的行政建制，优化其内部行政区划设置。
③大力支持区域性中心城市建设。围绕京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，强化行政区划保障支撑。支持国家战略区的省会城市、经济实力强市等区域性中心城市撤县（县级市）设区与管理幅度调整，促进城市行政区划内部结构优化促进市辖区人口和管辖面积均衡。
④稳步发展地区性中心城市。以城区人口50万以上的地级市为重点，有序推进地区性中心城市市辖区扩容和优化重组，继续加大力度解决一些地级市的“一市一区”、市辖区面积过小的问题。适时、稳妥在中西部地区增设地级市，促进中部地区发挥优势加快崛起、西部大开发新格局加快形成。优化行政管辖幅度，一些人口面积过大的地级市或管理县级政区过多的地级市，可以考虑分设一个地级市；处于几个地级市交界，区位条件优越、经济发达、发展潜力巨大的县级市，可以整合周边行政区，升格培育为地级市。
图五：四川省国土空间规划
3、优化县级行政区设置与布局，激发地方发展活力
①推进市辖区的优化重组，平衡市辖区规模和行政区划和区域空间优化重组的耦合关系分级管理市辖区的撤并与拆分管理幅度。有序推进市辖区规模结构调整，通过市辖区优化调整，促进人口和资源配置的优化重构，增强新设市辖区的人口吸纳能力和承载能力，平衡新城区和老城区的人口规模和管理幅度，缓解老城区的资源环境压力。
②推进小县合并，促进区域空间整合。针对山西省、河北省等省份存在县级行政区数量多、规模小的问题，积极稳妥、科学合理地有序推进小县撤并，对人口规模低于15万人、面积小于500平方公里的小县进行合并，减少行政资源浪费，优化生产要素合理配置。
③优化县级市空间布局，适当向边境地区、少数民族地区、传统农区倾斜。增设边疆中心城市、兵团城市，推动稳边固疆，打造边境开放经济带。加快完成自治州驻地设市步伐。稳步推进少数民族自治县的撤县设市工作，将民族自治下沉到乡镇，促进形成安定团结、各民族融合发展的局面。积极融入国家“一带一路”倡议，重点培育边境中心城市。关注传统农区的行政区划设置，在促进地级市扩容提质的基础上，选择经济实力较强、区位条件较好的县培育为区域副中心城市，带动传统农区就地城镇化。
4、推进扁平化管理，形成高效率组织体系
①设立直辖市，缩小大省管辖幅度，推进扁平化管理。配合国家“一带一路”倡议和城市群发展战略，支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市，充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。
②深入推进省直管县和扩权强县改革，引导公共资源配置向县域倾斜。选择经济基础较好、特色城镇化发展较好的县级市率先实现省直管，激发县级市的发展活力，降低行政成本，提高行政速度和效率。在有条件的地方进行省直管县试点。首先可以考虑财政的直管，再逐步扩大对人事任命和各项经济社会权限的直管。
③谋划建立市县分等制度，提高行政资源优化配置能力。通过市县分等，科学界定不同等级市县政府的职能、机构编制、行政权限和财政转移支付额度，是国家高效治理的必然要求，也是提高行政资源优化配置能力的前置举措。
④推进基层行政区划设置优化，推进城市扁平化治理和精细化管理。推进城镇化地区的乡镇改设为街道，实现两级政府、三级管理，提高管理效率，优化基层服务。理顺行政管理体制，增强县城的聚集和规模效应，全面开展县政府驻地镇改设街道工作。积极稳妥地推进撤乡设镇和乡镇合并工作，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
图六：十四五期间可考虑拟建口岸城市设想图
（二）“十四五”时期行政区划设置与空间治理协同联动的对策与建议
1、将行政区划调整纳入各地“十四五”规划，加强顶层设计
在“十四五”期间，贯彻落实《行政区划管理条例》的部署和要求，“加强顶层规划”，“将行政区划工作纳入国民经济和社会发展规划，将行政区划的管理工作经费纳入预算”。各地市按照社会经济发展和城市发展的需要，将未来5年内的行政区划调整需求写入“十四五”规划，指导当地的行政区划调整工作有序推进。
2、加强行政区划调整与国土空间规划的协同推进力度。行政区划设置是国土空间开发和空间治理的基础支撑，而国土空间规划是新时期国土空间开发布局和规划建设的总体部署，是实现“一张蓝图”的重要抓手。因此，应该高度重视行政区划调整和国土空间规划的协同互动机制。一方面，根据国土空间规划的内容和成果要求，将中心城区周边纳入“城市开发边界”的县（县级市）启动行政区划调整的工作，尽快实现撤县（县级市）设区，融入中心城区一体化发展。另一方面，在实施撤县（县级市）设区等行政区划调整后，中心城区的空间范围发生了变化，国土空间规划也要根据新的行政管辖范围进行修订和完善，确定新调整区域的功能定位、发展目标与空间布局。
3、以提高空间治理效率为导向，稳妥有序推进行政区划调整。行政管理层级和管辖幅度是影响空间治理效率的重要因素。党的十九届四中全会也明确提出“实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，这为新时期优化政府组织结构提出了新要求。因此，应该充分发挥行政区划调整对空间治理效率的重要调控作用，适当拆分部分行政管辖面积较大的政区，合并行政管辖面积较小的政区，促进同一级政区行政管辖幅度的适度均衡，实现行政管辖幅度与机构编制数量相匹配，激发地方发展活力，提高空间治理效率。另外，根据各设区市社会经济发展的需要，改变“城市+市辖区+乡镇街道”的三级制管理体制，在部分地区试点“城市+市辖区+大社区”或“城市+乡镇街道”两级制的管理体制，推进扁平化管理，提高行政管理效率。
4、行政区划调整要因地制宜，有所侧重，向城市群和国家重点战略地区倾斜行政级别、行政权力与发展资源直接挂钩的情况下，要素和政策通过市场机制和城市等级2条通道向地级城市集聚和倾斜，其结果导致地级城市与县镇发展失去平衡。因此，行政区划调整审批政策要有所倾斜，因地制宜。在新时期推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，一方面应该加大行政区划调整对城市群的支撑作用，不断提升城市群的综合承载能力和资源优化配置能力；另一方面应该综合运用行政区划调整手段，将行政区划调整与国家重大区域发展战略相结合，将行政区划调整的重点往京津冀协同发展、长三角城市群一体化、粤港澳大湾区建设、雄安新区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展倾斜，有效支撑各项国家发展战略的实施。做好行政区划的顶层规划和统筹安排，因地制宜地推进中国各城市群和重点区域的行政区划调整，不断优化中国区域发展格局，推进高质量发展。
（三）我国行政区划未来展望
行政区划调整对于优化区域发展格局、完善城市内部结构、提高空间治理效率、促进区域优化重组起到重要支撑作用。“十四五”期间，要深入贯彻落实“行政区划本身也是一种重要资源”的新理念，将行政区划调整作为优化城市空间布局，促进区域统筹和优势整合，使其成为提高空间治理能力和治理效率的重要抓手。“十四五”时期优化行政区划设置，要凝练区域优化布局的总体思路，全面推进行政区划的调整与改革力度。①创新城市群行政管理体制，提升行政管理效率和发展活力；②要因地制宜、有序地推进各级中心城市建设，促进中心城市扩容提质，提升能级，充分发挥辐射带动作用；③要促进城市型政区设置和区域重组，优化城市群城镇体系结构和空间布局；④进一步推进行政管理体制配套改革，推进县市分等改革和小县合并改革，建立县市等级相匹配的编制配置制度和财政分配制度。推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十九大确立的发展目标，而行政区划设置是我国治理体系建设的基础支撑和重要抓手之一。在新的时代背景下，行政区划的作用和功能已远远超出划分行政管理单元本身，成为空间治理、结构优化、区域优化重组的重要手段。
在全面深化改革的新时期，在今后的空间治理和研究中：①应该高度重视行政区划调整对空间治理体系建设的重要作用，加强相关的理论和实践研究。②进一步反思我国的城市发展规模、空间结构、城市等级等方面存在的突出问题，综合运用行政层级变动、行政等级提升、市辖区结构调整、增设市辖区、撤县设市、政区的拆分与合并等方式，优化各级城市的行政区划设置。③进一步分析和论证增设直辖市的必要性与可行性，如何缩小省级政区管辖幅度也是可以进一步深入探讨的重要课题，从而为我国省级政区空间治理能力的提升贡献力量。通过优化行政区划设置和行政资源配置，不断提升国土空间治理效率，形成城市发展与行政区划改革相契合、城市布局与区划结构相适应、行政等级与编制资源相匹配、城市体系与行政资源配置相协调的国家行政区划治理体系。
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