中国行政区划改革63省(关于我国大镇行政区划改革研究:县下设市的镇级市模式可行性分析)

中国设市制度随着城市化的进程相应调整。大城市或特大城市中城市病日益凸显的同时,小城镇的快速发展却受到行政区划体制的限制,有些经济大镇就近吸引了大量农村人口集聚,工业化程度己经达到了小城市的发展水平,是否设市成了破除行政区划障碍持续发展需要考虑的关键问题。我国的设市制度需要尽快与经济发展、城市化进程相协调,适时、适当増加设市数量。在小城镇快速发展的背景下,学界普遍认为镇改市的同时需要进行体制创新,可将具有一定条件的镇参照新型城镇化试点的浙江省已设立的龙港市一样升格为县级市,同时也提出了“县下辖市”理念。学者们对“镇级市”的研究大多数是属于理论层面的探讨,实践研究尚不多见。城镇规划君何方洪认为,十分有必要认真深入地研究镇改县级市或“县下辖市”(镇级市)。

这里,城镇规划君何方洪需要再次强调一下,浙江省温州市代管的龙港市不是镇级市,龙港市是县级市,只是由镇改成的县级市。我国目前在法律上和法定行政区划上及现实中都没有镇级市,我国的法律上只有中央直辖市、设区的市和不设区的市,实际上有中央直辖市(北京市、上海市、天津市、重庆市)、副省级市(成都市、广州市、武汉市、南京市、杭州市、西安市、济南市、长春市、沈阳市、哈尔滨市10个副省级省会城市和深圳市、青岛市大连市宁波市厦门市5个中央计划单列市,副省级市也是地级市的一类)、普通地级市(设区的地级市和嘉峪关市、东莞市、中山市、儋州市4个不设区的地级市)、县级市(省直辖县级市、自治州府县级市、地区行署所在地县级市、盟所在县级市、普通县级市)。

一、提出县下辖市(镇级市)概念的背景

新中国建国以来,中国城市的城镇人口从1952年的7613万人增长到2022年的90199万人,城镇化率(比重)从10.06%上升到63.89%,城市的数量由136个増长到691个。中国城市体系随着城市化的进程也在相应调整,行政区划对城市化的响应,主要表现在两个方面,一是设市使城市数目増多,二是撤并使城市规模扩大。

城市化进程中大城市、特大城市和超大城市(我国目前的超大城市有上海市、北京市、广州市、深圳市、重庆市、成都市、武汉市、天津市)出现,随之而来的是各种城市病的产生,交通拥堵、人居环境恶化等总总弊病告诉人们城市不可能无限扩张,目前中国的城市化率已达到了63.89%,城市化仍要继续,所以建制市的增设成为必然的需求。与此同时,小城镇在我国城市化进程中扮演着重要角色,特别是有些乡镇经济快速发展,乡镇企业生机勃勃,由于口槛低、与农村距离近等优势,吸引了大量农村人口的集聚,工业化程度己经达到了小城市的发展水平。这些经济体量大,人口众多的镇,往往存在“大脚穿小鞋”的窘况,行政体制无法适应经济发展的需要,政府管理部口超负荷运转,限制了经济社会的进一步发展。

近年来,在党和国家的重大会议报告和发文中,尤其是十八大和十九大报告及“十四五规划”多次提化“大镇设市”。最早提出的是将镇区人口10万的非县城建制镇实施“镇改市”,目前又提出了镇区人口20万人的非县城建制镇实施“镇改市”,且浙江、山东、福建等省份纷纷提出建立镇级市试点,设立镇级市成为学界关注的热点。

那么,设立镇级市是否确有必要?镇级市设市应遵循什么样的设市标准?具体区域发展水平下的镇改市应该遵循什么样的设市模式?我国的设市制度改革应该相应做何调整?这些都是需要我们重要研究和讨论的问题。

二、研究镇改市的意义和价值

虽然我国曾经有很多镇改市的例子,比如1953年广东省中山县石岐镇从中山县析出,设立广东省辖石岐市。这个市只存在了6年,到1959年就被撤销了,石岐镇又重新并入中山县。1951年6月6日,政务院政行齐字第149号文件批复核准成立株洲市,隶属长沙专署(1952年改为湘潭专署),株洲市由株洲镇升格而来。1953年邢台镇升格为邢台市,邢台市与邢台县均属邢台专区。1953年11月10日,河南省周口镇改为周口市,从商水县独立设市。1953年,湖南省黔阳县洪江镇改为省辖洪江市,由黔阳专署管理。1953年江西省景德镇升格为景德镇市,2019年龙港由镇改县级市等。有人说石狮市也是镇改市的,而且市最早的镇改市。城镇规划君何方洪告诉这些朋友,石狮市反而不是镇改市,因为镇改市是指一个镇改成市,而石狮市是三镇一乡改成的市。1987年12月17日,经国务院批准,析晋江县石狮、蚶江、永宁3个镇和祥芝乡,置石狮市,由泉州市代管,为省辖县级市。

那么研究镇改市有什么意义呢?我想主要体现在以下几个方面:一是理论价值。新中国成立后,中国市制经过了各个阶段的发展,不断适应新的形势。中国现代的市制是在社会主义理论指导下的中国政区制度的发展成果,为中国城市建设提供了制度基础。在我国最新的城镇化情势下,在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下,与时俱进探索县下辖市(镇级市)设置的适用性,对于完善我国的市制理论框架具有重要的意义。二是实践价值。近年来,我国乡镇层面的行政区划调整主要是撤乡并镇的形式开展,但是撤乡并镇更多是扩大乡镇发展规模,并没有真正从政区体系上,改变乡镇一级的行政地位,无疑没有解决大镇发展的出路问题,镇改市措施给当前的乡镇行政区划改革实践提供了新的思路。目前我国市制改革及镇改市的研究较多停留在战略性分析上,镇改市的必要性被多次提出,但镇改市具体应如何进行的实践,此类的研究相对较少,在实践中缺乏借鉴和方法,延缓了改革的进程。因化镇级市设立的实证研究具有很重要的实践参考价值。

三、我国设市制度、设市标准和设市模式

(一)设市制度和标准

设市制度的内涵包括设市的审批制度和设市标准。设市标准就是城市设置标准,是研究我国设市制度最重要的内容。设市标准中规定哪些政区可以设置为城市,既包括规定某一级的行政区是否可设市,也包括规定设市的各项指标相关标准。城市的设置与社会经济发展及城市化程度密切相关,不同的历史时期具有不同的设市标准,设市标准的颁布往往以为这一种新的市制的诞生。中国最早的设市标准可以追溯到民国时期。我国现行的设市标准是2016年由民政部最近几年制定的,但是这个设市标准在网络上没有公开发布,网络上能够看到的设市标准只有1996年版本的设市标准。

随着中国特色社会主义市场经济体制日趋完善,中国城市化进程不断推进,原有的设市制度必然受到冲击,于是民政部根据十八大精神要求,对我国的设市标准和《设立县级市申报审核程序》进行了修订。设市制度改革,就是进行城市建制的改革和创新,修订设市标准,创新设市模式,改变设市工作方案。设市制度改革是我国适应不同时期的国民经济社会发展对城市设置和管理制度进行的主动变革,也就是设市制度的创新。改革开放来,我国的市制改革取得了丰硕的成果,从直辖市的増设到撤县设市、撤县设区,从经济特区城市的设置到沿海开放城市、综合改革试点市、计划单列市的确定,政府主导的市制改革一直是推动社会经济发展的强大动力。按《宪法》中的规定,城市建制的行政等级分为省、地、县三级,但在城市化过程中有些市升格为副省级市,增加了一个城市等级。镇级市改革的提出,对设市制度的发展变革提出了新的要求。

(二)镇级市模式的设想

“镇”这个行政单位名称由来已久,最早是以军事驻地的形式出现,后来由于商品经济的发展,“镇”成了区域内的一个居民聚集地和商品交易中心,并有了政府派驻的行政官员。在当下的中国行政区划体制中,“镇级市”还处于一种设想阶段,这一概念包含两层涵义:一是具备一定条件和规模的镇设置成为建制市,拥有城市的功能和属性;二是“镇级市”的行政级别仍停留在 “乡镇”级,送类城市设置是对现行市制体系的完善,“镇级市”设置若能实施,我国城市按行政级别将出现直辖市、副省级市、地级市、县级市、镇级市共存的局面。

(三)设市模式

设市模式,顾名思义就是城市行政区的设置形式。一般来说,地理学意义上的设市模式主要指的是城市设置的空间組织形式。过去县改市通常有两种模式,一是切块设市,这种设市模式依据“市县分立,城乡分离”的计划经济二元经济结构,将县的中也城镇,或是重要的工矿城镇、交通枢纽等具有一定经济地位的部分单独切出设市;二是整县改市,即将一个县或几个县撤销设立为市,我国现有城市中,有70%以上是由整县改市而来。国际上较为普遍的是“切块”设市模式,送种模式与传统意义上的切块设市最重要的区别在于它实行“县管市”体制,在给“切块”市划出其经济发展中也外,有充分留有拓展空间,有一个合理的城郊比例。

四、镇级市设市的适用性分析

设市制度的完善和改革是城市他发展的重要制度保证。从城市化现状和中国目前的设市制度来看,镇级市的设市有必要提升到设市制度改革的层面上考虑。我国城市化进程与城市设置的关联性主要表现在:一是各级政府的行政中心职能主导了城市经济功能和文化功能的布局,政府利用行政权力干预区域的城镇建设。二是政府制定城市设置的标准,引导城镇体系的布局,政策的制定对城市化有促进和制约的作用。实施县辖市体系,可以保证县级政区的相对稳定,也能够满足镇长远发展的要求。

1988年石狮设市是从三镇一乡升级为县级市,这是福建省的一个大胆的制度创新,成效显而易见。但是如今这样的成功例子只是凤毛麟角,这么多年了,只有浙江省龙港镇由镇升格为县级市,可见大镇升级的阻力来自多方面。在不考虑镇区升级的情况下,“县下辖市”成为解决诸多问题的有效途径,其适用性主要表现在以下几个方面:

一是降低设市成本。现今大镇现象已经越来越普遍,按原设市标准,目前我国镇区常住人口10万以上、可设为县级市的镇(不含城关镇)共有一百多个。人口规模在20万—50万,达到中等城市规模的镇有十多个。如果大镇全面升格为县级市,全国范围内的行政成本必然大大提高。考虑不提高“镇”的行政级别而设市,创制界于原镇级和县级管理权限的“镇级市”体制是完善设市制度的可行之计。

二是减小设市阻力。对于大镇的所属县来说,如果大镇设市的同时,“镇”升级,必然削弱了全县的实力。很多大镇的财税收入对所属县有很大的贡献,若大镇升级,脱离了母县的管辖范围,必然对母县发展造成重创,这也是很多大镇一直无法实现设市的阻力来源之一,例如浙江省龙港镇经济实力强劲,完全达到了县级市的设市标准,但是几十年来申请改市一直未能实现,一直到国家出面将龙港市作为全国新型城镇化的镇改市试点,才在2019年最终获批设立县级龙港市,但是苍南县经济实力得到了削弱,在全省的名次降低了不少,因此镇改市受阻也有出于这方面的原因。

三是促进县域多中心协调发展。我国的行政体系和城镇体系决定了县域之内的经济、文化发展重必都集中在县城。改革开放后许多小城镇凭借自身的发展优势,如良好的区位条件、优越的交通条件等,成为了具有一定经济实力的区域中心,使得县域之内呈现出多中心的局面,县城与大镇之间的关系复杂,大镇要求单独升格的愿望强烈。如果实行“县下辖市”,大镇发展的格局即将改变,大镇不仅成为了城市型政区,拥有了更多的发展条件,同时又不脱离母县,该为整个县域经济的和谐发展提供的制度保证。

四是完善城市等级制度。设置“镇级市”是构建完整的城市体系的需要,也是完善我国政区体系的需要。从行政区划等级上来看,省级、副省级、地市级、县级皆有城市的设置,唯独乡镇级没有城市的设置,然而从城市化发展的客观事实上来看“乡镇级”政区也有发展为城市的条件,因此“镇级市”的设置是城市体系对行政区划体系的匹配和协调。中国城市化推进的过程中出现了两大矛盾:第一是大城市的超常规扩张使城市的宜居程度大大降低,加重了“城市病”的程度;第二是小城镇的快速发展与行政管理体制不相适应,而对发展条件较好的城镇彻底的城市化产生了限制。城市体系结构急需调整,可以说,“镇级市”的设立对。转方式、调结构提供了广阔了发挥空间,为城市体系的科学调整提供了体制依据,也是市制改革的伟大实践。

五、镇级市设市方案探讨

(一)“镇级市”设市的指导思想和原则

一是总体战略观。镇级市设市是为政区体系的建设和完善服务的,属于上层建筑的范畴。它涉及经济、文化、政治、自然等多方面的因素,应当站在一定的战略高度上进行审视,要树立总体的、综合的观念。在区域范围内研究镇级市设市问题,应当从城市发展和生产力布周的方面出发,从而构建一个适应地区经济发展的、合理的设市体系。

二是经济发展观。经济发展是推动城市化的最主要因素,设市的合理与否,应以是否促进地区经济发展为最重要的标准。设市深刻影响着区域资源的开发与利用,也关系到一个地区经济中必的形成与发展。进行市制改革的目的是适应当前经济的发展形势,因此在设市过程中必然要以经济发展为指导思想。

三是积极稳妥观。设市是政权建设的重要部分。作为经济发展中心的城市,它是政治敏感、社会关系复杂的系统,设市必须慎重考虑、周密论证。建国后的设市历程证明,城市的设置不能盲目无序、急于求成,也不能大起大落、频繁更迭,这样不仅造成资源的浪费,更影响了社会的稳定。因此,设市应当按照经济发展的需求,合理地、适时地、稳妥地进行。

“镇级市”设市应遵循以下原则:一是有利于建立区域经济中必的原则;二是有利于建立。小政府、大社会的原则;三是适当考虑兼顾地区平衡,促进区域协调发展的原则。

(二)镇级市设市方案制定

科学设市是影响设市制度改革进程的关键因素。镇级市设市应建立以设市条件综合评价为基础,制定对应的设市标准,并要对设市模式进行创新。

1、设市条件综合评价考察。区域内的镇是否符合设市的条件,要对这些镇进行综合评价。综合评价的基本方法是把和城镇设市条件相关的若干指标,通过定量分析,旧纳成为一个较为简单的数值序列,以此来表示设市条件的优劣程度,使设市工作决策定量化、科学化。

一是评价指标体系的建立。城市的出现是社会经济发展到一定阶段的产物,城市作为一个综合体,是区域内是经济、政治、文化中心,因此设市条件评价指标应是一个系统性的指标。影响大镇设市的因素有很多,基本的有产业、人口、资源、以及财政收入等,每一方面还包含几个具体指标。不同地区城市化驱动因素不同,相应建立的评价指标体系也应有所区别。

二是评价方法综合评价计算步骤:(1)权重确定:权重分析就是要确定每个指标对乡镇发展优势度的权重本文采用的是层次分析法(AHP)。这种方法的基本计算步骤是:先通过专家问卷的平均值构造判断矩阵,再利用AHP软件法求出判断矩阵的特征根与特征向量,得到各个指标的权重值。第二是指标标准化处理:由于不同指标数据的量纲和数量级存在差异,所以不同类数据之间没有可比性。因此需要对原始数据进行标准化处理,本研究采用极差标准化法,以消除量纲差别,且标准化值在0—1之间。值越大表示设市条件越好,值越小,表示设市条件越差。根据镇级市设市的指导思想和原则,县域范围内不宜设置过多的镇级市,设市条件综合评价得分排名前3的镇可考虑设市,但仍要符合设市标准。

(三)设市标准确定

设市标准的修订是设市制度改革的重要内容,也是设市的重要依据。特别是对于镇级市的设置来说,目前还没有相关设市标准,因此要先进行设市标准研究,设市标准的制定是规范化设市的重要保证和依据。

一是国外设市标准借鉴。城市化是全球发展的趋势,有国家和城市的出现必然就有城市的市制建设,国外的市制受行政体制的影响与中国有不许多不同之处,但是其设市标准对中国依然具有借鉴价值。大多数国家的设市标准主要是一些较简单的定量指标,辅以一些定性指标,其中最为重要的人口规模和经济发展规模。目前全世界范围内没有形成统一的设市标准,据统计,大约有40%的国家没有明确的设市标准,20%的国家以首都和各级行政首府为城市设置的依据,另外40%的国家有明确的定量的设市标准指标。

各国的设市标准主要有以下一些特点:一是联邦制国家设市没有全国统一的标准,随意性较大。这种做法的优点在于可以因地制宜的进行城市设置,但是容易造成盲目设市的问题,给城市化带来反作用。二是人口标准是设市标准中最基本的指标。联合国曾经对40个国家的设市进行统计分析,得出的结论是2000-30000人是最普遍采用的设市人口标准;目前世界范围内许多国家都有各自的设市标准:美国有1.9万个自治市,设市标准并不明确,一般情况下,人口达到1.5万人以上的“中心地”申请设市,都能够获得批准;加拿大由于其地广人稀的特点,一般规定人口1000人以上的城市型政区即可设市;法国的“市镇”具有其农业社会自然族群的历史特征,数量多,规模大小相差悬殊,以人口2000人以上作为设市的标准之一。德国实行的是州—县—乡镇三级行政区划体制,各级城市大约1.6万个,县辖市的人口小于5万。三是部分国家把从事二三产业的劳动力作为一项设市指标。送种做法确实能够反映某些地方的职能已经具备了城市特征,缺点是从事二三产业的劳动力的统计难以保证精确性。四是大部分国家设市指标中都没有直接的经济指标。

二是镇级市设市标准确定。除上文提到的镇级市设市原则外,镇级市的设市标准的设定也有其区别于县级市、地级市而需要强调的原则:要具有可比性,参照原有标准,借鉴国际经验;注意回归城市本质,设市标准应强调以集聚为特征,以非农经济活动为主的聚落形式;简明清晰,容易掌握遵循,这是设市工作容易操作的保证。我国镇级市设市标准可参照国际上的设市标准,以人口规模指标作为设市标准的最基本指标,简化其余指标,并继承1993年和2016年国务院颁布的设市标准中较科学的指标标准,主要应从定量和定性的角度制定指标:

第一是人口规模。我国1986年的设市标准规定非农业人口6万以上可以撤县设市,1993年的设市标准没有明确的撤县设市人口标准,2016年的设市标准规定拟设市区域常住人口城镇化率位居本省所辖县前30%以内或不低于全国平均水平,拟设市城区常住人口不低于15万人。因此本文镇级市设市的人口规模,主要借鉴国外的标准。从西方国家的设市标准来看,中国设立镇级市的人口标准应大大低于撤县设市的人口标准。考虑普遍情况下,县辖区比镇辖区要大得多,因此,设立镇级市要考虑相应降低标准。但是由于中国人口基数较大,城市他率也较发达国家低,所以镇级市设市人口标准也不宜过低。有研究指出,我国人口规模5万人以上中心镇经济可进入良性发展,发挥城市型政区的功能,因此我认为镇级市设市的常住人口规模应达到5万人以上。

第二是经济规模。县级市设市的经济规模类的指标一般采用的是GDP、第二三产业产值和比重等,此类指标是为了确保预设市地区具有较高的工商业发展水平,但是对于城市的内涵来说,只要聚居地主要从事的是非农产业就具备了城市特征。同时由于人口的聚集,人类的经济活动是理性发展,因此与人口规模相一致的经济活动也是随之而来。国际上普遍对设市经济类的指标要求较少,因此,我国的镇级市设市对经济类的指标也可大而化简。2016年我国设市标准确定的拟设市区域经济指标:人均地区生产总值或人均地方本级一般公共财政预算收入连续2年位居本省所辖县前40%以内,第二产业、第三产业增加值占地区生产总值比重不低于80%。这项标准不是一个绝对的指标,以人口密度和为前提条件,考虑到的是我国不同地区人口密度悬殊的特点,可参考性较强。根据不同的人口密度情况,设定不同的“工业产值占工农业总产值的百分比”的标准是比较科学的做法,因此在镇级市设市标准中选用这项指标及其标准。

(四)设市模式创新

中国行政区划改革

设市模式是市制改革中需要考虑的重要问题。传统的切块设市,是城市的行政范围和建成区范围的统一,也是大多数国家采取的设市模式。但是切块设市的弊端也是显而易见:我国的城市化率刚刚超过了60%,城市化进程远没有完成,切块设市导致城市的发展腹地小,扩展空间有限,容易与周边农村地区发生矛盾;城乡分割明显,不利于统筹发展。因此上世纪80年代后,切块设市逐渐被整县改市代替。对于镇级市的设置来说,设市不能简单的遵循固有模式,需要在原有的基础上发展和创新。镇级市作为是辖市体制的一种组织模式,并不是每个地方都要付诸实践,设立镇级市本身就适用于那些县域范围内存在双中心或多中心的县,预设市的镇级市本身具有有利的区位,一般会与县城形成鼎足而立的态势。因此,镇级市的设市模式应是遵循这种发展轨迹,与中心城区优势互补、共谋发展,这种设市模式被城镇规划君何方洪将它归纳称作“县域双(多)中心”的“县管市”模式。这种“县域双(多)中心”的“县管市”模式主要表现为以下两个将点:一是扩大原镇的管理权限。比如:扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权,建立城市型服务体系、完善城镇功能等。二是将区域中心城市定位作为镇级市未来的发展方向。比如制定城市型政区的发展模式,按照小城市规模规划建设镇级市。这既不是通过行政手段、区划调整来实现镇改市,也不是停留在原先小城镇的名义框架之内,是一种设市制度的改革和创新。

现行的设市工作没有系统的工作方案,设市标准成了唯一判断城镇是否能设市的标准,但是这种做法割裂了其区域背景的根基,并不是每个达到设市标准的城镇都能应该设市。学界比较统一的观点是应对设市标准进行简化,鉴于此设市条件综合评价意义就更加重大,它考量的是一个城镇在区域内的设市条件优劣程度。因此,在镇级市设市工作中应是在设市指导思想和原则的框架内,在区域背景研究的基础上,对区域内城镇的设市条件进行综合评价,设市标准考量为中心,进行设市模式创新,建立科学的系统的工作方案,保障镇级市设市工作科学、有序的进行。

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最新评论

  1. 凉凉春风
    凉凉春风
    发布于:2022-04-27 19:24:24 回复TA
    中国设市制度随着城市化的进程相应调整。大城市或特大城市中城市病日益凸显的同时,小城镇的快速发展却受到行政区划体制的限制,有些经济大镇就近吸引了大量农村人口集聚,工业化程度己经达到了小城市的发展水平,是否设市成了破除行政区划障碍持续发展需要考
  1. 追风人
    追风人
    发布于:2022-04-27 16:58:48 回复TA
    波市、厦门市5个中央计划单列市,副省级市也是地级市的一类)、普通地级市(设区的地级市和嘉峪关市、东莞市、中山市、儋州市4个不设区的地级市)、县级市(省直辖县级市、自治州府县级市、地区行署所在地县级市、盟所在县级市、
  1. 驱魔少年
    驱魔少年
    发布于:2022-04-27 13:13:56 回复TA
    ,网络上能够看到的设市标准只有1996年版本的设市标准。随着中国特色社会主义市场经济体制日趋完善,中国城市化进程不断推进,原有的设市制度必然受到冲击,于是民政部根据十八大精神要求,对我国的设市
  1. 利程冰生
    利程冰生
    发布于:2022-04-27 11:44:53 回复TA
    良心是每一个人最公正的审判官,你骗得了别人,却永远骗不了你自我的良心。
  1. 湛影辉志
    湛影辉志
    发布于:2022-04-27 11:44:53 回复TA
    让理智牵着我的手,然后跟着感觉走。

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