“ 本报告主体部分完稿于2021年1月，因种种原因没有公开发表。其中一个原因是等待地方政府在一房两证（含多证，以下统称“一房多证”）这个问题日益严重后对这个问题的回应。一年多过去了，政策环境和社会环境发生了重要变化，多个城市也就一房多证问题提出了具体解决方案，但也有地方政府仍未正视和解决这个问题。本号后台收到全国各地一房多证业主就这个问题的反映，他们面临的困难、无奈、焦虑让研究者感觉到有必要发出这一份主要以深圳为样本的报告，试图梳理一房多证问题政策历史沿革和法律规定，厘清基本事实，总结各地经验，在此基础上提出解决方案建议。因能力有限，错漏在所难免，仅供参考。”
一房多证是中国房地产特有的现象，从2006年开始陆续出现，到2016年后新建商品房一房多证住房基本消失。一房多证房产逐渐成为一个历史遗留问题。
随着房地产调控政策逐渐加码，限购城市基本采用“户籍家庭限购两套住房，非户籍家庭限购一套房”的政策，由于一房多证房产被视为两套或以上住房（持有占两个购房名额，购买需要两个购房名额），流动性逐渐减弱，由此引发了一些社会问题。特别是近年来，随着国家鼓励生育、支持合理住房需求等政策的实施，一房多证问题日益凸显成为需要正视的问题。
本报告主要以深圳为样本，根据深圳一房多证问题历史与现状、政策法规规定以及借鉴其它地方经验，提出解决一房多证问题方案建议。
一
深圳一房多证问题的历史与现状
（一） 一房多证问题产生的原因
1、政策背景出现一房多证现象的政策背景是《国务院办公厅转发建设部等部门<关于调整住房供应结构稳定住房价格意见>的通知》(国办发〔2006〕37号，下称“37号文”)。根据37号文第一条第（二）项的规定，自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上（该政策俗称“90/70政策”）。
2、市场背景“90/70政策”是当时房地产调控的需要，但深圳2006年到2016年正处于社会经济快速发展期间。以外地年轻移民为主体的市民家庭对居住环境有更高的需求。这部分群体家庭结构一般为“一对夫妻+一个小孩+夫妻双方父母+保姆”，建筑面积为90平方米以下的户型不能满足这部分群体的需要，但这部分群体经济能力又不足以购买更大的户型，因此对105-177平方米左右的中等面积有需求。
为了满足这部分群体的需求，同时也为了满足政策要求，房地产开发商开发和销售了“只有一个入户门、一个客厅、一个厨房、一个水表、煤气表，整体是独立、封闭的使用空间，无法分割使用的一套但登记为两本或以上房产证的住房”（这也是一房多证房产的特征）,且均通过建设规划审批和竣工验收。由于市场对这类中等户型的需求较大，在限购政策开始以及进一步严格之前的一段时间内一房多证房产新房销售价格比同小区单本证的户型价格高，这也解释了房地产开发商为何热衷于“上有政策，下有对策”，开发一房多证房产的原因。
叠加政策要求、市场需求、开发商“变通”操作、政府主管部门放任，一房多证问题由此产生。
（二） 引发一房多证问题的政策历史沿革
随着社会经济的发展，“90/70政策”逐渐不适应社会发展和市场需求。国土资源部、住房和城乡建设部2015年印发的《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国土资发〔2015〕37号）第二条第（四）项提出要优化住房供应套型结构，对于在建商品住房项目，允许房地产开发企业适当调整套型结构，对不适应市场需求的住房户型做出调整，满足合理的自住和改善性住房需求。随着国土资发（2015）37号的出台，全国范围内“90/70政策”退出了历史舞台，在房地产开发中不再硬性要求符合“90/70政策”。
广东省人民政府2016年7月18日发布的《广东省供给侧结构性改革去库存行动计划（2016—2018年）》第二条第（四）项明确：取消过时的限制性措施，进一步发挥市场配置资源作用。对商品住房项目停止实施“90平方米以下套型住房占全部套型70%以上”的要求。
深圳规划和国土资源委员会2016年10月8日发布《关于调整我市新增商品住房项目户型结构和套数比例的通知》（深规土〔2016〕716号）规定：从2016年10月4日起，新增商品住房项目，套内建筑面积在90平方米以下的普通住房的建筑面积和套数占比不低于商品住房项目总建筑面积和总套数的70%。深规土（2016）716号规定的套内建筑面积90平方米约等于建筑面积120平方米，事实上正式取消了37号文“90/70政策”的硬性要求。具体户型结构和套数比例在土地出让时分别规定。房地产开发商不再有开发一房多证房产的必要。从2016年10月开始，在深圳新增商品住房项目中不再存在一房多证住房。
（三） 一房多证问题凸显
虽然深圳从2016年10月起不再执行37号文“90/70政策”，但一房多证房产作为存量住房遗留下来，成了历史遗留问题。
深圳2010年10月20日发布《关于进一步贯彻落实国务院文件精神坚决遏制房价过快上涨的补充通知》（深府办〔2010〕82号）首次实施限购：对于本市户籍居民家庭，限购2套住房、对于能够提供在本市1年以上纳税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭限购1套住房。从这个限购政策开始，一房多证房产的交易受众只能基本面向深圳无房户籍家庭（特别注意的是深圳是户籍人口和非户籍常住人口严重倒挂的城市，2019年末深圳户籍人口也仅占常住人口的36.8%。数据来源：2019年《深圳市国民经济和社会发展统计公报》），而一房三证或以上房产则基本不能再交易。
随着房地产调控政策逐渐加码，限购和限贷政策逐渐严格（提高非户籍人口社保缴交年限、二套房首付比例等），一房多证交易逐渐受到限制。“715新政”更是把户籍家庭购买住房的社保缴交年限要求从无提高到三年，且提高了非首贷首套房和二套房的首付比例，二套房首付基本是七成（普通住宅）或八成（非普通住宅）。由于一房多证房产有两个或以上的房产证，受房地产调控政策影响，原来基本只能卖给深圳无房户籍家庭，现在深圳户籍家庭也需要三年社保，且二套房首付比例提高到了七成或八成，受众进一步缩小。“715新政”后一房多证房产交易十分困难，问题和矛盾凸显。
（四） 一房多证房产现状
1、一房多证存量房数量根据收集的数据，全深圳市大约有120个存在一房多证房产的小区，分布在深圳各个行政区域，共有大约46,000套一房多证房产，建设规划年代基本在2006年6月-2016年期间（考虑到数据收集的误差，预计深圳一房多证房产存量大约为50,000套。如果政府部门需要统计更准确的一房多证房产情况，只需对2006年6月-2016年10月之间批准建设的新增住房项目进行核查和统计即可）。
根据深圳目前存量商品住宅大约为180万套的通说，深圳一房多证房产大约占深圳存量商品住宅的2.78%。
深圳一房多证房产占存量住房比例
深圳一房多证房产主要分布在宝安、龙岗、南山和龙华，这与深圳2006年-2016年区间新增住宅用地分布基本相同。以上区域在2006年-2016年区间属发展阶段，房价相对较低。而福田、罗湖等原关内区域由于新增住宅用地少，一房多证小区也较少。
深圳一房多证房产区域分布（按套数）
深圳一房多证房产区域分布（按小区数量）
由于“90/70政策”要求“建筑面积90平方米以下不低于70%”，所以一房两证户型一定不大于180平方米（否则其中之一必然大于90平方米）。一房两证房产面积段为105-177平方米之间（一房三证或以上户型由于较为特殊且存量极少，不在研究分析范围）。与通常认知不同的是，一房多证房产大量存在如下面积段：
（1）面积为105平方米的一房多证户型。
这是调研时收集到的面积最小的一房多证户型。该户型位于深圳福永万科金色领域花园。
（2）面积段为113-122平方米的一房多证户型。
调研时还收集到面积为113平方米和116平方米（位于深圳湾的绿海湾花园）、117平方米（位于深圳坂田的万科第五园）、118平（位于深圳湾的阳光海滨花园）和122平（位于深圳福永的万科金色领域花园）的一房多证户型。面积为113-122平方米的一房多证户型并不少见，以上仅列举部分小区。
以上深圳一房多证房产现状表明，一房多证房产出现只与房地产项目开发时间和区域有关，与是否为“豪宅”无关。“一房多证房产都是豪宅”的说法为误传。
二
深圳一房多证现象存在的问题
（一） 一房多证现象存在最突出的问题是流动性问题
深圳房地产调控政策从2010年开始，基调是限购和限贷越来越严，直到2020年“715新政”到了阶段性顶峰。在“715新政”下一房多证房产交易受众更加狭窄、首付比例更加高，导致交易更加困难，流动性进一步减弱。如一房多证房产业主有人口增加、赡养老人、学位问题等家庭改善需求，以及遇到事业经营危机、家庭变故、健康问题等需要变现资产解决问题时，往往不能通过置换或变卖房产解决问题。特别是在遇到债务危机时，因不能及时变现导致房产被查封、拍卖，拍卖时又往往因为价格一降再降仍然不能成交而进一步陷入困境。
以如下表格中法院拍卖的部分一房多证房产为例，有的房产经历一拍、二拍甚至变卖程序仍无法成交（根据法律规定，第一次拍卖不成交则降价20%进入二拍等程序）。有的房产起拍价只为同小区一房一证价格的40%都有可能无法成交（特别是只拍卖一房多证房产中的一本房产证对应房产部分情况下成交更加困难）。
部分深圳一房多证房产法院拍卖情况
（二） 一房多证导致正常的家庭改善居住无法实现，不能满足合理的住房需求，不符合限购政策的本意
根据深圳限购政策，户籍家庭可以购买两套住房。其政策的本意是深圳户籍居民家庭有因家庭成员增加、赡养老人、改善居住条件等原因需要购买第二套住房，体现尊重居民家庭合理的居住需求以及追求美好生活的权利。一房多证房产户籍家庭因为一套房登记为两本或以上房产证，目前不允许购买第二套住房。但这部分家庭确实又只是拥有物理上的一套住房。特别是对于105-122平方米面积段的户籍家庭来说，按照深圳目前典型的“一对夫妻、两个或三个孩子、两家老人、一个保姆”家庭居住人口结构（在国家鼓励三胎生育政策背景下比之前的人口结构多1-2个孩子），人均居住面积仅为约11.4-12.6平方米，远低于深圳人均居住面积的27平方米（数据来源：2020年8月16日深圳特区报《特区40年|深圳不断加大住房建设和供应力度》）。即使夫妻俩当时买的是179平方米“极限面积”一房两证房产，人均居住面积也仅约为18-20平方米，同样远低于深圳人均居住面积的27平方米。
虽然不是每个家庭都和双方父母同住，可是具备这个条件正是在深圳奋斗者的目标、社会伦理需要和合理需求。显然大量一房多证房产无法满足深圳典型家庭人口结构居住需求。特别是目前鼓励三胎政策背景下，有违限购政策的本意，也违背了党中央、国务院“支持居民合理住房需求”的政策。“深圳户籍需三年以上社保”限购政策加剧了一房多证房产业主改善居住的困难，即使一房多证房产业主有经济能力改善居住。因为相比之前深圳户籍家庭里小孩满18岁就有购房资格，现在正常情况下要大学毕业后工作满三年才有购房资格。如果本科毕业后继续攻读硕士和博士，则要28岁或31岁后才有购房资格（大学本科毕业22岁，再读3年硕士，工作后缴纳3年社保）。在此之前，在毕业工作之后的三年内不得不一家人住在一套房里，即使有成家的住房需求。
深圳福永万科金色领域105平方米一房两证户型
需要特别注意的是，2021年12月6日中共中央政治局会议强调“支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求”。2021年12月10日中央经济工作会议也要求“支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求”。2022年3月8日国务院总理李克强在政府工作报告中指出“支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求”。根据上述一房多证业主住房现状分析，一房多证问题导致一房多证业主的合理住房需求得不到满足，不符合党中央、国务院鼓励生育三胎的政策，也不符合目前的房地产政策导向。
（三） 一房多证房产交易困难导致其他房产被炒作“稀缺”问题
“715新政”导致一房多证房产交易进一步困难，减少了有效住房供给，导致由于可交易住房数量减少，同一小区内部分房源在房地产调控下反而出现房价上涨的现象。这是因为同一小区内由于一房多证房产交易困难导致一房一证（又称“一本证”）房产被炒作“稀缺”所致。
微信朋友圈内炒作“稀缺一本证”的信息，2021年1月3日
（四） 公共政策制定过程中利益平衡和社会公平问题
如上所述，2006年深圳开始出现一房多证现象，2016年10月以后深圳已经没有新增的一房多证房产。但从2010年开始持续到2020年的多轮房地产调控公共政策制定过程中，没有充分考虑一房多证问题的特殊性以及因上述历史原因形成的大量存在的一房多证客观现象，也没有充分考虑到大量的一房多证房产业主面对房地产开发商营销的弱势地位及无法预见越来越严格的住房限购限贷政策（需要特别注意的是限购限贷政策是逐渐加码的过程），没有相关配套政策解决一房多证房产流动性以及合理的改善居住需求。公共政策制定存在一定的利益失衡和社会不公平问题。
（五） 一房多证现象导致的社会矛盾问题
因为一房多证房产交易困难，有些业主将房子分割成两套房子并出售。但由于这类房产本来设计功能就是一套住房，分割成两套住房势必要增加煤气管道、烟管、排水排污系统、厨房和洗手间等，且不可能按照房地产登记的分户平面图进行分割，分割后也存在公共设施使用人增加等问题，导致邻里矛盾、交易纠纷不断。而增加烟管、煤气管道等也存在涉及人民安全的重大安全隐患，这些问题值得引起关注。行政执法机关在执法过程中往往不能正确认识一房多证房产的历史和特殊性，导致业主陷入“维持现状违建，分割成两套房子也是违建”的困境。社会矛盾不断出现且呈上升趋势。
万科第五园有业主把面积为117平方米的一房两证住房分割成A房和B房并出售，引发纠纷和矛盾且存在安全隐患。
三
各地解决一房多证问题的方案
一房多证确实存在如上问题，因此各地出台政策解决一房多证问题，如长沙、东莞、佛山、广州市增城区、湛江等。解决一房多证问题的城市越来越多。以下为各地典型的解决一房多证问题方案。
（一） 长沙
1、 长沙解决一房多证问题方案
长沙目前执行的解决一房多证问题方案为：一房多证房产在交易的时候，视同为一套房。在执行现行限购政策时，一房多证房产视同为一套住房，在没有其他住房的情况下可以购买第二套住房（即“同权”）。
长沙同时明确同一权利人合并不动产可以向不动产登记机构申请变更登记，如业主申请办理合并为一套住房的变更登记（即“合证”），应按照规定提交规划部门出具的同意合并的批准文件（长沙市政府职能部门已经向市政府提交报告请示合证，从根本上解决一房多证问题。目前没有看到出台合证操作指引，即长沙还没有执行合证方案）。
2、 认定一房多证房产为一套房的条件
（1）开发商交付时即为一套房
（2）2006年5月至2016年期间规划建设
（3）同一层有墙体相连的2套（或3套）住宅
（4）不动产登记权利人为同一人或权利人之间为配偶、父母子女关系
（5）每套住宅的面积均在90平方米以下，总面积不超过180平米，误差在3%以内。
（二） 东莞
2022年5月14日，东莞市住房城乡建设局等八部门联合印发的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》规定：解决“一房多证”历史遗留问题，对居民家庭持有或购买“双（多）证房”但实质作为一套住房使用的，在核验购房资格时视作一套商品住房。东莞首次将一房多证问题明确为历史遗留问题，并且采用了和长沙一样的“同权”方案，从事实上支持一房多证家庭的合理住房需求。
（三） 佛山
1、 佛山解决一房多证问题的方案
佛山解决一房多证问题的方案是“多证合一”。佛山出台《办理商品房套型合并的内部业务操作指引》，通过多证合一解决一房多证问题。
2、办理多证合一的条件
在同一平面位置相邻且（原设计）实际用途为一套的住房拥有两个或以上不同不动产权证书的商品房。两套合并后的单套房屋建筑面积原则上不超过180平方米，三套及以上合并后原则上不超过270平方米。
3、办理多证合一前置审批所需材料
（1）提供由房屋原设计单位（或甲级设计单位）出具需要合并的房屋平面修改的施工蓝图（在图纸上的套间内标明门牌号）。
（2）设计单位对修改的设计方案承诺书（对规划的外立面和规划的容积率没有改变，对房屋的结构安全负责等方面的承诺书，由权利人共同签名确认）；
（3）合并前各套房屋的图纸。
4、办理多证合一流程
佛山办理多证合一流程
（四） 广州市增城区
1、 广州市增城区解决一房多证问题的方案
广州市增城区解决一房多证问题的方案也是“多证合一”，即因执行 “90/70政策”的住宅项目，对建成且已销售的房产，存在多个房产证但实际为一套使用的，业主可向不动产登记部门申请合并登记为一套房产。
2、 办理多证合一前置审批所需材料
广州市增城区规定合证的前置审批所需材料只有《不动产附图》。
广州增城多证合一申请材料
3、 办理多证合一流程
《不动产附图》在广州市增城区城乡规划与测绘地理信息研究院办理。办理《不动产附图》只需提供需要办理双证合一的房产证原件和复印件即可，不需要上门测量，大约3-5天就可以出结果。业主凭《不动产附图》和上述申请材料到增城不动产登记中心申请，4个工作日出合并后的新证。
四
解决一房多证问题法律法规和政策研究
37号文“90/70政策”的取消是解决一房两证问题的政策环境。一房多证问题是因为“90/70政策”产生的，现在“90/70政策”已经取消。各地在出台解决一房多证问题政策时，也均明确为解决“90/70政策”产生的一房多证问题，实质上是对“90/70政策”取消的回应以及将一房多证问题作为历史遗留问题处理。如广州市增城区《关于办理增城区“一房两证，两证合一”房产登记的公告》明确：自2006年6月1日起因执行“90/70政策”（即国办发〔2006〕37号文）的住宅项目，存在多个房产证但实际为一套使用的住宅可向不动产登记部门申请合并登记为一套房产；长沙市在政策中直接规定在执行房屋限购政策时“90/70户型”房屋视同为一套住房；湛江市则规定新建房地产项目原则上不再强调“90/70”指标等。
（一）同权方案相关政策
1、同权方案本质上是房地产调控政策中限购限贷政策的调整，属于地方政府房地产调控政策范畴，没有突破法律法规和政策规定。
一房多证问题本质上是“购买一套住房需要两个购房资格以及需要分别贷款导致交易困难、一房多证业主虽然实质上只有一套住房但不能购买第二套住房改善居住”的问题和矛盾，属于房地产调控政策中限购限贷带来的问题，可以在房地产调控政策框架内调整解决，属于地方政府房地产调控政策范畴，没有突破现行法律法规和政策规定。
2、同权方案符合房地产调控政策导向与目的
《中共深圳市委关于制定深圳市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》第55条提出的“坚持‘房住不炒’，稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产市场平稳健康发展”是深圳房地产调控政策的导向与目的。同权方案宏观上不会导致房价上涨，微观上可以平抑房价，有利于减少房地产炒作现象，符合“‘房住不炒’，稳房价，稳预期”的政策导向与目的。
2021年底以来党中央、国务院多次强调“支持居民合理住房需求”。一房多证问题作为严重影响居民合理住房需求的现象应该得以纠正和解决，同权方案也是落实党中央、国务院政策的需要。
（1）同权方案有利于增加住房有效供给，微观上可以平抑部分小区房价
“稳房价，稳预期”的根本在于增加住房有效供给。如上文所述，“715新政”下一房多证房产流动性进一步减弱，减少了部分小区住房有效供给，导致由于可出售住房数量减少。同权方案有利于增加住房有效供给，微观上可以减少炒作，平抑部分小区房价，引导市场合理预期，符合房地产调控的政策导向和目的。
（2）同权方案宏观上不会导致深圳房价上涨
首先，从供给端来看：2020年深圳一房多证房产大约仅占深圳存量商品住宅的2.78%，并且一房多证房产自2016年10月起不再增加，而二手存量房持续增加。由于占比较小，一房多证房产对深圳宏观房价影响微乎其微（虽然同权方案会导致供给增加，部分小区微观价格应该下跌）。根据2016-2020年新增住房成交平均套数测算，到2025年一房多证房产占全市存量住宅的比例将下降到大约2.46%。
深圳一房多证房产占存量住房比例变化趋势
其次，从需求端来看：同权方案下一房多证业主购买第二套住房的资格人数占深圳具有购房资格人数占比很小。根据深圳城镇职工基本医疗保险参保人数（与购房资格人口基本重合，区别仅在于社保年限，但以五年为时间维度将均有购房资格）测算，不算港澳台等新增的购房资格人口，同权方案下一房多证业主有购买第二套住房的资格人数（资格不代表实际需求，下同）仅占深圳具有购房资格人数的大约0.4%。且深圳每年新增大约50万城镇职工基本医疗保险参保人，一房多证业主具有购买第二套住房的资格人数占比会越来越小。
数据来源：《深圳市年国民经济和社会发展统计公报》
最后，从供求关系角度看：同权方案下一房多证业主即使有购买第二套资格，基于深圳目前的房价，可以判断短期内大多数是置换，供求关系大致平衡。并且需要注意的是，根据深圳现行限购政策，一房多证业主如有贷款，即使能购买第二套住房首付需要七成（普通住宅）或八成（非普通住宅）甚至全款（如果两证房的两套房均有贷款且贷款政策没有发生变化），对于大多人来说是难以承受的（即需求受金融政策影响）。但是否有权利和是否有能力购买第二套住房是两个问题。需求不会短期内集中释放，应该是缓慢释放的过程，对宏观房价影响极小。
（二）合证方案相关法律法规
1、《民法典》第二百零九条规定不动产物权的变更经依法登记发生效力。
2、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条第（四）项：同一权利人合并不动产的，可以向不动产登记机构申请变更登记。
3、《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条:申请房屋所有权变更登记的，应当提交有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件。
4、《不动产登记暂行条例》第八条：不动产以不动产单元为基本单位进行登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第五条：《不动产登记暂行条例》第八条规定的不动产单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。
5、《关于发布国家标准<住宅建筑规范>的公告》（建设部公告第385号）5.1.1：每套住宅应设卧室、起居室（厅）、厨房和卫生间等基本空间。9.1.2：住宅建筑中相邻套房之间应采取防火分隔措施。
6、《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》 第二十五条规定：重新申请消防设计审查可以修改经审查合格的消防设计文件。《建设工程勘察设计管理条例》第三十三条规定：施工图设计文件需施工图设计文件审查机构审查批准后方可使用。
综上法律法规规定，申请不动产合并变更登记有法律法规依据，也是符合条件的业主的一项权利，并且一房多证房产分别登记为多个房产的现状也不符合相关法规和规范要求。一概不给予合并不动产变更登记不符合依法行政原则。但是法律法规同时也规定合并不动产登记申请需要前置审批程序。行政机关应该做的是规定合并不动产变更登记前置审批条件和办理流程。由业主根据规定的前置审批条件提出申请进行个案审批后进行合并不动产合并变更登记。合证也不会违背房地产调控政策的目的和导向，除了上述同权方案提到的理由，还包括合证的前提是业主需还完贷款解除抵押，大多数业主都没有经济能力提前还贷款后申请合证。这必然是缓慢释放供给和需求的过程。
（三）反对解决一房多证问题的政策理由及分析
反对解决一房多证问题的声音一直存在，除了担心导致房价上涨（上述分析已经说明这种担心是没有根据的），更多的是从政策的角度提出反对意见，下面逐一进行分析。
1、反对理由：“一房两证房产是一定历史时期开发企业为规避政策限制而产生的特殊产物，“双拼房”涉及违规改建问题并存在一定的安全隐患。”
（1）认为涉及违规改建问题并存在安全隐患，维持现状是错误的。从行政管理职责的角度应该要采取措施而不是视而不见，维持现状，放任违规改建问题和安全隐患存在。
（2）定性是开发企业为了规避政策建设的房产，在政府主管部门、开发企业和小业主三者的关系中，责任的板子不应该或只打到小业主身上。在长达十年（2006年-2016年）的违规建设中，“成建制”地在政府部门监管眼皮下建设、销售几万套违规住宅，没有企业或者行政监管人员因此受到处罚或处分，没有责令什么企业整改避免这样的房产流入市场。因为如果有，就不会出现小业主购买了这些大规模违规进入市场的房产从而最终成了后果唯一承担者的局面。政府应该采取措施改变目前不公平也不合理的现状，而不是维持现状。
（3）基于上述两点，正确的做法是该整改就整改，纠正违规改建、消除安全隐患，整改后如果符合两证合一条件就发新的房产证。如果不符合条件，那就责令恢复成符合住宅规范（如符合《住宅建筑规范》5.1.1规定的每套住宅应设卧室、起居室、厨房和卫生间等基本空间等规范）的两套房。
2、反对理由：“合法建筑物的登记发证并非一个独立的环节，而是建立在土地、规划、建设、验收等系列环节都合法的基础之上。对于两本不动产权证书是否变更为一本的问题，应从规划、设计、建设、测绘、验收等审批环节，重新审视“合二为一”的建筑是否满足套型住宅在质量、安全、消防等方面的要求和标准。只有经过认可的合法建筑，才符合重新颁发《不动产权利证书》的要求。”
（1）这个观点同样认可“重新审视合二为一的建筑如果满足套型住宅在质量、安全、消防等方面的要求和标准，经过认可的合法建筑，可以重新颁发《不动产权利证书》”。这正是《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条第（四）项“同一权利人合并不动产的，可以向不动产登记机构申请变更登记”和《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条“申请房屋所有权变更登记的，应当提交有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”的规定。
（2）如果认为“经过认可的合法建筑，可以重新颁发《不动产权利证书》”，就不能得出“不能两证合一”的结论。“符合条件可以两证合一”才是正确的结论。不能因为要“建立在土地、规划、建设、验收等系列环节都合法”基础上而使得两证合一程序相对复杂就不处理。既然有法律规定，政府也知道这些环节合法就可以两证合一，那么就应该出台简化操作指引，提供“一次性告知清单”，规定和告知业主如何在“土地、规划、建设、验收等系列环节”（即前置审批程序）取得批准文件，从而符合“质量、安全、消防等方面的要求和标准”。符合条件就批准两证合一，不符合条件就不批准两证合一。这正是依法行政的要义。
（3）维持现状，就是剥夺了法律规定赋予业主“可以申请合并不动产变更登记”的权利，既不符合依法行政原则，也不符合积极作为优化行政许可程序、优化营商环境的基本要求。
3、反对理由：“如果两证合一，有悖于住房政策导向和住房限购调控政策。”
（1）如上所述，两证合一从来都不是解决一房多证问题的唯一方案。提出这个反对理由的人狭隘理解了一房多证问题。
（2）符合条件的房产申请合并不动产登记是国家法律法规赋予的权利，地方政府房地产调控政策剥夺这项权利于法无据。
（3）如上分析，没有什么证据证明，两证合一或其他处理一房两证问题的方式会导致有悖于房地产调控政策的结果发生。解决了一房两证问题的长沙、东莞、佛山、广州增城、湛江等城市没有违背房地产调控政策导向。这些城市解决一房多证问题后也没有出现违反“房住不炒”要求、房价和预期不稳现象。长沙还是住建部认可的房地产调控的“模范生”。
（4）维持一房多证现状违背房地产调控“房住不炒、稳房价、稳预期”的政策导向和目的。决定一个小区二手房房价的，不是“冬眠”的二手房源，而是能卖出去的二手房源。而解决一房两证问题有利于增加住房有效供给，至少就有一房两证房子的小区来说可以减少炒作，平抑房价，稳定市场合理预期，这才符合房地产调控的政策导向和目的，也才符合党中央、国务院“支持居民合理住房需求”的政策导向。
五
深圳解决一房多证问题方案研究
根据上述一房多证现象成因、历史沿革、现状、各地解决一房多证问题经验、法律法规政策规定，本报告认为深圳可以采用“短期内实现同权，同时积极探索合证前置审批条件，条件成熟情况下采用个案审批的方式实现合证”的一房多证问题解决方案。具体来说就是：
（一）短期内一房多证房产视同一套住房
同权方案即符合条件的一房多证交易时视同一套房。由于这是解决“90/70政策”历史遗留问题以及限购限售限贷政策微调的范围，不存在法律法规和政策障碍，深圳地方层面可以出台政策。
1、视同一套房的条件
解决一房多证问题是为了解决“90/70政策”历史遗留问题，不是全部使用状态为一套住房但有多本房产证的房产均可视同一套住房，不应包括本来是独立的相邻两套或以上住房打通使用的住房，而是因为“90/70政策”导致的一房多证房产。具体来说应该是符合以下条件的房产：
（1）开发商交付时即为一套封闭的具有独立使用价值的住房。
（2）2006年5月至2016年10月期间规划建设。
（3）同一层或上下相邻两层有墙体相连的2套（或3套）住宅。
2、同权具体方案
（1）持有和交易时视同一套住房
（2）视同一套住房贷款
（二）积极探索合证前置审批条件，出台操作指引，采用“个案申请，个案审批”的方式实现符合条件的房产合证
根据上述法律法规和政策规定，认为“多证合一不可能”或“必须多证合一”都是不正确的。正确的做法是“个案申请、个案审批”，即积极探索合证前置审批条件，出台前置审批的具体操作指引，根据每个小区、每个楼栋、每户房产的具体情况在符合条件的情况下根据申请给予合并不动产变更登记。合证方案也有利于化解社会矛盾（在规定了前置审批条件的情况下，对于有些合证诉求不是不给予合证，而是不符合规定的前置审批条件）。
六
结语
毋庸讳言，一房多证是个问题。否认问题存在或对问题视而不见不会让问题消失，反而会成为地方政府是否实事求是的试金石。2022年5月23日国务院常务会议再次强调要“因城施策支持刚性和改善性住房需求”。如果说以前解决一房多证问题存在基本事实认识不清、政策法规把握不准确等导致地方政府对问题解决心存疑虑的情况，那么现在随着一房多证问题基本事实认知的深入、党中央和国务院“支持合理居住需求”政策的进一步明确、社会环境发生重要变化（包括国家鼓励生育政策、社会经济形势变化等）、越来越多的城市对解决这一问题予以重视并出台了可行的解决方案，解决一房多证问题不存在任何障碍，可以解决，也应该解决。
声明：本号基于对一房两证这一独特现象的兴趣，对一房两证出现的原因、政策法规及其变迁进行研究，并关注相关各方的诉求和沟通、一房两证问题解决的必要性和可行性以及解决进展。本公众号文章仅代表作者个人观点，不构成任何建议、推荐，与履责单位无关。如果您对这个话题也有兴趣，欢迎关注我们。把您了解的情况、意见和诉求以及建议告诉我们。
