政府和社会资本合作（PPP）项目
咨询工作方案
（适用新建项目）
目 录一、项目采用PPP模式实施工作流程一、项目采用PPP模式实施工作流程
1.1工作流程图
1.2工作流程说明
二、政府方工作职责
2.1 人民政府职责
2.2 项目实施机构职责
2.3 财政部门职责
三、PPP项目工作进度计划表
四、政府审批类项目立项文件清单
五、政府各部门职责分配
六、PPP项目需要的请示和批复文件参考模板
6.1关于PPP项目开始实施的请示（实施机构出具）
6.2PPP实施机构授权文件（政府出具）
6.3物有所值评价和财政承受能力论证验证函（财政出具）
6.4实施方案批复（政府出具）
6.5 PPP项目协议批复（政府出具）
附件1：PPP模式实施所需材料清单
1.1工作流程图
图1：工作流程图（根据项目具体情况预计6-12个月）
图2：PPP项目分阶实施段流程图
1.2工作流程说明
（一）确定项目采用PPP模式
由实施机构提出项目概况，向本级政府提交项目采用PPP模式实施的请示文件，人民政府通常通过政府常务会集体决策，明确项目边界条件、确定项目采用PPP模式，并授权实施机构与出资代表（如有）。
工作目标：确定项目采用PPP模式，授权实施机构，项目启动
解决时限：年月日
责任单位：实施机构
配合单位：本级人民政府组织常务会，参与部门至少应包括行业主管部门、实施机构、财政、发改、审批、自规、环保、住建、司法、审计，以及其他项目投资建设运营有关部门。
（二）项目完成立项
1、项目建议书批复
由实施机构委托咨询机构编写《项目建议书》，财政局出具项目资金证明文件，由项目建设单位出具项目建议书批复请示与声明文件，项目审批主管部门审核项目建议书及相关文件并出具项目建议书批复文件。
2、可行性研究报告批复
由实施机构委托咨询公司编写《可行性研究报告》、《社会稳定性风险分析报告》（如需）；由自规局出具《建设项目用地预审与选址意见书》；项目审批主管部门聘请评估咨询公司组织《社会稳定性风险分析报告》（如需）、《可行性研究报告》评审，由评估咨询公司编写《社会稳定性风险评估报告》（如需）与《可行性研究报告评估报告》。实施机构提交《可行性研究报告》、《社会稳定性风险分析报告》、《社会稳定性风险评估报告》、《可行性研究报告评估报告》到审批主管局，由审批主管局出具可行性研究报告批复文件。
工作目标：项目取得可行性研究报告批复
解决时限：年月日
责任单位：实施机构
配合单位：项目审批主管部门、自规、财政及其他有关部门
（三）确定PPP咨询机构，编写PPP实施方案并进行初审
由实施机构通过竞争方式确定PPP咨询机构。由PPP咨询公司根据相关规划文件、立项批复文件、有关政策法规等材料编写PPP项目《实施方案》。实施机构根据项目实际情况，组织行业主管、财政、司法、发改、审批、自规、环保、住建、审计等有关部门对PPP项目《实施方案》初稿审核。
工作目标：PPP项目实施方案初稿完成
解决时限：年月日
责任单位：实施机构
配合单位：财政、司法、发改、审批、自规、环保、住建、审计等有关部门
（四）项目进行物有所值评价和财政承受能力论证
由财政局依据实施机构提供的《项目建议书》及批复、《可行性研究报告》及批复、PPP模式《实施方案》、《物有所值评价报告》及《财政承受能力论证报告》等资料，为降低项目执行过程中风险，财政局会同实施机构组织专家对《实施方案》、《物有所值评价报告》及《财政承受能力论证报告》进行专家论证。财政局出具《物有所值评价报告》验证意见及《财政承受能力论证报告》验证意见。
工作目标：两评一案通过专家论证
解决时限：年月日
责任单位：财政局
配合单位：实施机构、行业主管部门
（五）政府批复PPP项目《实施方案》
PPP咨询机构根据财政局及专家论证会意见修改完善《实施方案》；由实施机构向政府提交PPP项目《实施方案》批复申请，政府通常召开政府常务会研究讨论通过PPP项目《实施方案》，并出具同意实施方案的会议纪要或批复文件。
工作目标：PPP实施方案批复，准备阶段工作完成
解决时限，年月日
责任单位：政府
配合单位：人大、实施机构、财政、司法、环保、自规、发改、审批、住建及其他有关部门
（六）项目录入财政部PPP项目管理库
由PPP咨询机构协助实施机构负责准备项目资料，将项目资料录入财政部PPP项目管理库，本级财政部门初审通过后，提交逐级上报，财政厅审核通过，财政部审核通过并公示后，方可进行社会资本采购。
工作目标：项目通过入库审核可进行采购
解决时限，年月日
责任单位：财政局、实施机构
配合单位：本级政府、PPP咨询机构
（七）完成PPP项目社会资本方采购与合同谈判
实施机构确定采购代理机构；代理机构编写项目采购文件，包括资格预审文件与招标文件；代理机构协助实施机构办理采购审批手续，采购办批复采购手续；进行资格预审与公开招标，确定中标社会资本方。
根据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第十四条PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。
采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定，但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。
工作目标：确定中标社会资本方
解决时限：年月日
责任单位：实施机构
配合单位：行业主管部门、财政、司法、审计、住建、采购代理机构、PPP咨询机构、法律、财务专家
（八）签署《PPP项目协议》和《PPP项目合同》
1、本级人民政府批复拟签署协议和合同
PPP咨询机构根据谈判绩效修改《PPP项目协议》和《PPP项目合同》；实施机构提交修改后《PPP项目协议》和《PPP项目合同》到财政局、司法审核，PPP咨询机构根据审核意见再次修改《PPP项目协议》和《PPP项目合同》；实施机构向市政府提交经修改后的《PPP项目协议》和《PPP项目合同》批复申请；市政府召开常务会研究通过该项目《PPP项目协议》和《PPP项目合同》。
2、实施机构与中标社会资本方签署《PPP项目协议》
实施机构依据市政府批复，与中标社会资本方《PPP项目协议》。协议签署后，由中标社会资本方组建项目公司。
3、实施机构与项目公司签署《PPP项目合同》。
实施机构依据政府批复，与项目公司签署《PPP项目合同》，社会资本方向项目公司注入资本金，办理项目融资；相关部门协助项目公司办理项目开工手续，开始项目实施。财政局编写项目可行性缺口补助纳入中长期预算，人大批复该预算。
工作目标：实施机构与项目公司完成合同签署
解决时限：
责任单位：实施机构
配合单位：人大、行业主管部门、实施机构、财政、司法、环保、物价、发改、审批、自规、住建、审计及相关部门
（九）项目公司办理开工手续，开始项目建设
按PPP项目合同约定，由项目公司负责，实施机构及有关部门协助办理项目开工手续。
工作目标：项目取得施工许可证，开工建设
解决时限：
责任单位：实施机构、项目公司
配合单位：审批、住建、自规及相关部门
（十）项目竣工验收，开始运营
建设期和运营期内，由项目公司负责项目建设运营有关事项。实施机构及有关部分负责监管。
合作期内应进行绩效监控，实施机构组织项目建设期绩效考核、运营期绩效考核、项目中期评估。
（十一）项目移交（如需）
二、政府方工作职责2.1 人民政府职责
1.明确项目采用PPP模式运作（以文件或会议纪要方式）
2.指定实施机构并授权明确职责（以文件形式）
3.以常务会方式批复项目实施方案
4.批复PPP项目协议/项目合同文件
5.批复补充协议
6.批复项目变更
2.2项目实施机构职责
实施机构工作内容：负责PPP项目准备、采购、监管和移交等全流程工作。具体包括：
实施阶段 | 工作内容 | 工作成果 |
前期 |
|
|
识别/准备阶段 | 1、配合PPP咨询机构完成项目尽职调查与资料搜集； 2、督促PPP咨询机构完成PPP项目实施方案初稿编制工作； 3、组织相关人员和部门对PPP实施方案（初稿）进行审核； 4、提请实施方案（初稿）经政府常务会确定； 5、配合财政部门完成物有所值评价和财政承受能力论证； 6、提请修改后的PPP项目《实施方案》报本级人民政府批复。 | 1、物有所值评价报告批复文件 2、财政承受能力论证报告批复文件 3、实施方案批复文件 4、完成项目入库 |
采购阶段 |
|
|
执行阶段 |
3、对项目公司进行临时考核、常规考核，完成绩效评价和中期评估。 | 1、项目公司成立、前期立项手续移交 2、项目开工 3、各阶段考核报告 |
移交阶段 （如有） |
|
|
2.3财政部门职责
财政部门在PPP项目实施各阶段工作内容一般包括如下：
实施阶段 | 工作内容 | 阶段成果 |
识别/准备阶段 | 1、参与对实施方案（初稿）审议； 2、与行业主管部门、实施机构组织开展物有所值专家小组评审会（物有所值评价报告由PPP咨询机构编写）； 3、出具物有所值评价意见； 4、组织对PPP咨询机构编制的《财政承受能力论证报告》进行财政承受能力论证并出具财政承受能力论证意见； 5、审核实施机构录入PPP项目管理库的有关资料，审核通过后提交。 | 1、物有所值评价意见 2、财政承受能力论证意见 3、完成准备阶段入库 |
采购阶段 |
|
|
执行阶段 | 1、对实施机构申报的纳入中期财政规划的PPP项目进行审核，审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议； 2、对实施机构报送的PPP项目财政收支预算申请进行审核； 3、对项目全生命周期成本监测工作； 4、会同行业主管部门、实施机构开展PPP项目绩效运行监控； 5、会同行业主管部门、实施机构在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价； 6、依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。 | 1、项目政府付费/可行性缺口补助资金列入预算 2、定期完成执行阶段入库 |
实施 阶段 | 各单位工作内容 | 时限 | 成果 | |||
政府 | 实施机构 | 财政局 | 咨询机构 | |||
识别 阶段 | 授权实施机构 | 申请项目采用PPP模式，与财政局联合请示项目资金筹措方案。 | 协助实施机构落实资金筹措方案 | T+0 | ①确定采用PPP模式 | |
①第一次会议：项目前期审批协调会。 | ①负责办理项目建议书批复 ②建设项目用地预审与选址意见书 | ①协助实施机构完成PPP咨询机构招选工作 |
| T+60 | ①完成项目前期审批（可研批复） | |
准备 阶段 | ①第二次会议：政府常委会 |
|
|
| T+120 | ①通过《物有所值评价》、《财政承受能力论证报告》论证 |
准备 阶段 入库 | 准备入库资料，并录入项目库 | 审核实施机构录入PPP项目管理库资料，审核通过提交 | 协助将项目录入PPP项目管理库；跟踪项目入库审核直至审核通过 | T+150 | 项目完成入库 | |
采购 阶段 | ①批复PPP项目合同文件 |
| ①对PPP项目采购活动支持和监督；
②作为谈判小组成员参与中标社会资本方的合同谈判； |
| T+210 | ①完成社会资本采购 |
执行 阶段 | 协调工商、税务等有关部门配合PPP项目执行 |
| ①对申报纳入中期财政规划的PPP项目进行审核，审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议； ②对报送的PPP项目财政收支预算申请进行审核； ③对项目全生命周期成本监测工作； ④会同行业主管部门开展PPP项目绩效运行监控； ⑤会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价； ⑥依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。 | 协助政府部门进行绩效考核，出具绩效考核报告 | ①成立SPV公司 ②项目完成建设 ③项目按合同约定运营 ④完成中期评估 ⑤完成执行阶段入库（管理库） | |
移交 阶段 | 批复移交方案 | ①完成项目后评价； | 配合完成移交 | 项目合作期结束 | ||
序号 | 文件名称 | 责任单位 | 政策依据 | 费用 |
一 | 项目建议书审批 | |||
1 | 项目建议书 | 建设单位/咨询机构 | 《河北省政府投资管理办法》冀政办字（2019）82号，第八条 项目单位一般应当委托具备相应资信等级的工程咨询机构编制项目建议书、可行性研究报告……。省级投资主管部门审批的项目，项目建议书、可行性研究报告应当由具有乙级以上资信等级的工程咨询机构编制……。 | 有 |
2 | 项目建议书审批请示 | 建设单位 | 依据：河北省投资项目在线审批监管平台建议书审批办事指南 | - |
3 | 项目声明 | 建设单位 | - | |
4 | 资金证明文件 | 财政局 | 依据：河北省投资项目在线审批监管平台建议书审批办事指南 | - |
5 | 项目建议书审批文件 | 审批局 | - | |
二 | 可行性研究报告批复 | |||
1 | 编制可行性研究报告文本初稿 | 建设单位委托咨询机构 | 《国务院关于投资体制改革的决定》国发〔2004〕20号，三、完善政府投资体制，规范政府投资行为，对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告 | 有 |
2 | 行业主管部门审查意见 | 行业主管部门 | 依据：河北省投资项目在线审批监管平台可行性研究报告审批办事指南 | - |
3 | 项目用地预审与选址意见书 | 自然资源规划局 | 依据：河北省投资项目在线审批监管平台可行性研究报告审批办事指南 | - |
4 | 社会稳定性风险分析报告 | 建设单位委托咨询机构 | 《河北省重大固定资产投资项目社会稳定风险评估办法》冀发改投资规[2021]1号 第五条 审批政府投资项目可行性研究报告和核准企业投资项目项目申请报告阶段，进行社会稳定风险评估。第二条 在本省行政区域内建设实施，符合下列条件之一的固定资产投资项目需要出具社会稳定性风险分析报告。 （一）转用、征收集体土地； （二）征收国有土地上房屋的； （三）在项目规划选址阶段可能发生“邻避”问题及其他风险的； （四）在开展项目前期工作中发生过集访上访或群体性事件的； （五）在项目规划阶段发生社会不稳定问题且尚未化解的； （六）在居民密集区建设且对周边群众生产、生活具有一定影响的； （七）涉及重大地质勘察和矿产资源开发的； （八）国家要求提供社会稳定风险评估意见的； （九）经项目单位预研判断可能引发社会不稳定问题的。 | 有 |
6 | 社会稳定性风险评估报告 | 审批局委托评估机构 | 《河北省重大固定资产投资项目社会稳定风险评估办法》冀发改投资规[2021]1号 第六条 社会稳定风险评估工作由项目所在地政府或发展改革部门或有关行政审批部门负责开展。 | 有 |
7 | 节能评估报告书 | 实施机构委托咨询机构 | 《固定资产投资项目节能审查办法》发改委令第44号，第三条 政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。第七条 建设单位应编制固定资产投资项目节能报告。 | 有 |
8 | 节能评估报告书评估报告 | 审批局/省发展委 | 《固定资产投资项目节能审查办法》发改委令第44号，第五条 年综合能源消费量 5000吨标准煤以上的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。第六条 年综合能源消费量不满 1000 吨标准煤，且年电力消费量不满 500 万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由国家发展改革委制定并公布）的固定资产投资项目应按照相关节能标准、规范建设，不再单独进行节能审查。 | 有 |
9 | 可行性研究报告评估报告 | 审批局委托评估咨询机构 | 《国务院关于投资体制改革的决定》国发〔2004〕20号(二)健全政府投资项目决策机制。政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证，咨询评估要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；特别重大的项目还应实行专家评议制度； | 有 |
10 | 其他并联审批 | 有关部门 | 环境影响评价批复文件；其他涉及交通运输、林业、水利、气象、地震、文物等主管批复文件。 | |
11 | 可行性研究报告批复文件 | 审批局 | - | |
三 | 初步设计及投资概算审批 | |||
四、备注 | ||||
不同地区、不同行业类型项目立项文件要求略有不同，建议： 先去投资在线审批监管平台查项目所在地所属行业项目立项文件要求（详见以下附图），再去当地审批大厅窗口咨询最新具体要求内容。 咨询内容一般包含：
| ||||
6.1关于PPP项目开始实施的请示（实施机构出具）
6.2PPP实施机构授权文件（政府出具）
6.3物有所值评价和财政承受能力论证验证函（财政出具）
6.4实施方案批复（政府出具）
6.5PPP项目协议批复（政府出具）
第一部分：前期资料
1、项目建议书及批复文件
2、项目可行性研究报告及批复文件（包括土地、规划、环评、稳评、能评文件）；
3、项目相关规划文件；
4、项目相关政策文件；
5、项目有关政府文件或会议纪要；
6、项目整体建设进度目标，以及项目进展情况；
7、政府与潜在投资人的框架合作协议。
第二部分：具体方案
一、主体设计：
1、项目实施机构及授权文件
2、项目出资代表及授权文件
二、运作方式：
1、项目运作方式；
2、项目合作年限：(最低为10年，最长一般不超过30年)；
3、需要项目工程负责的内容（设计、投资、建设、运营、移交），项目大修的责任主体，项目涉及的设备再投资责任主体
三、股权结构：
1、确定项目政府和社会资本方出资比例；（政府方出资要低于50%）
2、政府出资方式及出资要求；
四、交易结构
1、项目拟采用的融资结构、利率水平；项目建设资金来源、资金性质；
2、项目红线外水、电、路等基础设施配套条件情况；
3、政府承诺和保障内容；
4、合同期满后资产处理方式要求。
五、退出机制
1、如果社会资本方中途退出，政府方如何保证项目继续实施（如目前没有措施可不写）；
六、回报机制
1、项目采用的回报机制；（政府付费/使用者付费/可行性缺口补助）
2、项目的收费标准。
七、财政承受能力论证
1、近六年一般公共预算支出总额及预算支出增长率；
2、本地区已完成财政承受能力论证的项目情况（项目名称、支出金额、支出占比情况）。
八、其他
1、建设单位对项目今后建设及运营的想法和思路；
2、是否有存量资产需要投资人承担（存量资产评估报告）；
2、项目建设单位掌握的项目其它背景资料。
作者：胡志辉
河北润扬项目管理有限公司合伙人
本文内容为本人在工作过程中的搜集整理，因水平有限，如有差错，欢迎留言批评指正！
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