萨缪尔森公共物品理论(基于公共风险重新定义公共产品)

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2022-04-20 07:24:19

公共产品是西方财政学和公共经济学中的核心概念，但西方公共产品理论以市场失灵为基础，这本身存在重大的逻辑缺陷，说明西方公共产品理论在逻辑上不能自洽。对公共产品的理解应该从西方公共产品理论中走出来，从公共风险的角度来重新定义和审视公共产品。

西方公共产品理论及其逻辑基础

在西方理论中，对公共产品的认识虽然有差别，但有着共同的逻辑基础，就是市场失灵。而这表明西方公共产品理论天生就存在逻辑缺陷。

（一）西方公共产品理论有变迁也有对立

在西方，公共产品理论可以追溯到古希腊哲学家亚里士多德，他提出“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事情”。[1]至于为什么人们忽视公共事务，亚里士多德并没有给出解释。1739年，休谟在其《人性论》中借助排除草地中积水的例子，指出“他们对于那样一个复杂的计划难以同心一致，至于执行那个计划就更加困难了，因为个人都在找寻借口，要想使自己省却麻烦和开支，而把全部负担加在他人身上”。[2]实际上，亚里士多德和休谟提出的问题都可以用后来的西方公共产品理论中的“搭便车”来解释，即在一个经济社会中，如果有公共产品存在，“搭便车”的出现就不可避免。但如果所有的社会成员都成为搭便车者，最后的结果则是没有一个人能享受到公共产品的好处。

尽管西方理论界一直都有对公共产品（事务）问题的认识，但直到1954年，保罗·萨缪尔森才首次给出公共产品的正式定义：公共产品（他称之为“公共消费产品”，即Collective Consumption Goods）是指增加一个人对该产品的消费，并不同时减少其他人对该产品消费的那类产品。[3]萨缪尔森给出了后来称之为“消费的非竞争性”的公共产品特征。后来，马斯格雷夫在萨缪尔森定义的基础上又加上了“消费的非排他性”特征，他认为：公共产品（他称之为“社会产品”，即Social Goods）是非竞争性消费的产品，它通常还具有消费上的非排他性。[4][5]

由萨缪尔森提出、由马斯格雷夫丰富的公共产品定义成为西方主流教科书中对公共产品的经典定义，而消费上的非竞争性和非排他性则成为判断公共产品与否的经典标准（有人称之为“萨缪尔森-马斯格雷夫传统”）。[6]但也有人对此提出质疑，例如布坎南就提出，人们观察到有些产品和服务通过市场制度实现需求与供给，而另一些产品与服务则通过政治制度实现需求与供给，前者被称为私人产品，后者则称为公共产品。[7]布坎南提出的公共产品与萨缪尔森-马斯格雷夫传统完全是相反的，萨缪尔森-马斯格雷夫传统是从产品的内在特征入手，如果该产品符合消费上的非竞争性和非排他性则属于公共产品，应该由政府来提供；而布坎南则认为，只要是通过政治制度来实现需求与供给的（言下之意只要是政府提供的）产品就是公共产品，与产品是否具有消费上的非竞争性和非排他性没有关系。但什么样的产品是通过市场制度来提供（私人产品），而什么样的产品是通过政治制度来提供（公共产品），布坎南似乎并没有特别明确，他认为“理性而明智的个人会选择将人类活动的哪些领域纳入集体选择的范围，这在很大程度上将取决于他怎样预期各种选择过程的运作”，“有代表性的个体并不追求使他自己的效用最大化，而是要找到公共利益或共同物品”，[8]这种公共利益或共同物品就是公共产品，而这与产品的消费特征没有关系，只要是从公共利益或共同产品出发，大家选择的那怕是具有消费上竞争性和排他性的产品，也属于公共产品。

在西方，其他人如奥尔森和奥斯特罗姆等人也给出过相关的概念，但都没有脱离萨缪尔森-马斯格雷夫传统以及布坎南定义的范畴。

（二）西方公共产品理论逻辑基础是相同的：市场失灵

不管是萨缪尔森-马斯格雷夫传统，还是布坎南定义，观点之间虽然有差异或存在对立，但共同的逻辑都是从政府与市场关系出发，推导出市场失灵，并将市场失灵作为西方财政学的逻辑起点。

在西方公共产品理论当中，解决市场失灵的方式是提供公共产品。由于在公共领域没有价格机制，因此这些公共产品不能通过市场提供出来，即产生了市场失灵，所以公共产品需要政府来提供。政府提供公共产品的过程也就成了财政职能的出发点，西方公共产品理论就是围绕这一逻辑展开的。

西方公共产品理论模仿经济学的分析思路，在政府提供公共产品的分析中引入供给和需求分析框架。税收的出发点是为公共产品筹资（融资），预算则体现为公共产品供给和需求的政治市场，老百姓通过选票来表达对公共产品的需求偏好，政府根据这一需求偏好来提供相应的公共产品。在西方公共产品理论当中，公共产品是福利角度的公共产品，运用的是福利经济学的分析方法。政府提供公共产品要满足福利最大化的要求。

根据布坎南的观点，预算就是一个在政治市场上形成公共产品需求与供给均衡的政治程序。由于政治程序需要法治的支撑，所以不管是税收还是预算，都需要法定。[9]而在公共产品的提供的过程中，还需要一个管理过程，这就是财政管理。西方公共产品理论从市场失灵出发，围绕提供公共产品构建了一个自认为完整的逻辑体系。

西方公共产品理论存在重大逻辑缺陷

西方以市场失灵为逻辑基础的公共产品理论存在重大的缺陷，主要表现在以下几个方面：

（一）从政府与市场二元对立的角度看待公共产品

不管是萨缪尔森-马斯格雷夫传统，还是布坎南的定义，西方公共产品理论都是从政府与市场二元对立的角度看待公共产品。萨缪尔森-马斯格雷夫传统认为具有消费上的非竞争性和非排他性的产品是公共产品，应该由政府来提供，而具有消费上的竞争性和排他性的产品则是私人产品，应该由市场来提供。布坎南则更直白地提出，“有些产品和服务通过市场制度实现需求与供给，而另一些产品与服务则通过政治制度实现需求与供给，前者被称为私人产品，后者则称为公共产品”，表明私人产品是与市场制度相联系的，而公共产品是与政治制度相联系的。

西方公共产品理论把政府看成是与市场没有关联的外在主体。这一逻辑存在根本性的错误。实际上，不存在离开政府的市场，也不存在离开市场的政府，两者并非对立的关系。政府与市场本身就是融为一体的，并不存在由于市场失灵引出政府提供公共产品的逻辑，政府与市场实际上是一种分工与合作的关系。

西方政府与市场二元对立论存在历史根源。市场失灵背后的假设是“市场万能”，由于市场做不到万能，所以就说市场“失灵”了。这个逻辑是强加给“市场”的，对市场来说是不公平的。这个逻辑就好比将一个人高高的举起来然后再重重地摔下去。而市场万能论是有历史原因的。西方认为，所谓市场代表了一种私人资本的力量，而所谓政府代表的则是一种传统的阶级统治。掌握资本的新鲜资产阶级力量在反抗传统阶级统治的过程中，理所当然就认为私人资本的力量是无所不能的。这一点从英国历史上征税权的争夺就可以得到说明。亚当•斯密《国富论》形成以后认为政府越小越好，政府最好置身事外，什么也别干，当好夜警政府就可以了。在这个时候就已经蕴含了市场万能的假设。但市场毕竟不是万能的，当“市场万能”论破产时，再祭出市场失灵的逻辑，并从对立的角度看待政府的作用，这显然在根本上就是错误的。

（二）整体观缺失，从机械唯物论来理解社会共同体

从共同体的角度来看，一个共同体社会（广义的社会概念）包括政府、市场和社会（狭义）。而西方传统的财政学认为整个社会仅仅包括两个方面：政府和市场。因此提供公共产品也只有两个主体或者两个机制：不是市场就是政府。该逻辑存在严重的缺陷，它不是从整个社会共同体出发来考虑的，因此是片面的。一个共同体社会除了政府活动和市场活动以外，还有社会活动（例如社保、教育和就业等）。要从整个社会出发，必须从社会共同体出发。不从整个社会共同体出发，仅仅从政府与市场关系出发，无法说明公共产品是整个社会的公共产品，是为整个社会共同体服务的公共产品。

上述逻辑表明西方公共产品理论没有一个整体观，即整体观是缺失的。要有整体观就要考虑社会共同体。从社会共同体来看，其基本的逻辑是个体与集体的关系。这个集体可以理解成为一个整体。从社会整体来看，个体和集体的关系就是每个社会成员和整个社会的关系，或者简化为集体与个体关系的模型，这是公共产品理论要回答的基本问题。

回到哲学的层面来看，西方公共产品理论对社会共同体的理解是以机械唯物论为前提的。他把这个社会理解成一台原子化的机器，由各个零部件组成的，个人的偏好加起来等于集体的偏好，“1+ 1=2”。这反映了西方公共产品理论的哲学基础，从个体权利本位出发，认为集体就是一个个体的拼凑；认为一切都要还原到个体才有价值、才有意义；集体没有独立存在的价值，集体仅仅是为个体服务的。这种哲学观是一个悖论。由于个体的偏好不能形成集体的偏好，集体就无法决策，社会就不可能存在，政府也就不存在了。

（三）“阿罗不可能性定理”已证明福利角度的公共产品逻辑上行不通

从市场失灵推导出来的公共产品，对公共产品的定义尽管不一样，但都是从福利的角度来解释公共产品的。西方福利国家，如搞社会保障的是德国，搞工会医疗的英国，这些所谓的公共产品实际上都是以福利国家、福利社会的理论作为支撑。所以，福利经济学中的社会福利最大化理论，来源于此。

对社会成员来讲，这种社会福利的最大化它是没有止境的，最终的结果就会落入到福利陷阱当中，导致社会成员缺少激励，养懒人，而财政则不可持续。因此，按照福利的角度来定义公共产品，存在着严重的缺陷。

不管是萨缪尔森-马斯格雷夫传统中的公共产品理论，还是布坎南的公共产品理论，都认为市场做不了的、需要政府来做的都是属于公共产品。这实际上存在“循环悖论”，因为按这一逻辑出发，从政府与市场关系的角度来看，公共产品是市场的前提，而不是市场失灵的结果，如社会秩序、制度、规则，这些公共产品是市场的前提。把前提看作是市场失灵的结果，逻辑上陷入循环悖论。

再一个就是公共产品的供给与需求，模仿市场的这种分析方法，把它说成一个是供给方，一个需求方，把政府当成一个公司，这本身也是不合逻辑的。布坎南把它变成一个政治市场，也是一个模仿经济的分析方法，选票代表钞票，来决定这个公共产品的供给，变成一个政治程序。按照阿罗不可能定理，社会个体的偏好无法整合成集体的偏好。所以，这是做不到的。从这点来看，社会福利函数以及福利经济学的体系在逻辑上就不成立。以选票代表钞票的办法来决定公共产品，会形成投票悖论，最终不可能形成一个结果。实际上布坎南自己也很清楚这个道理，在公共选择里研究过这个问题，最后不可能形成结果。

应从公共风险视角来定义公共产品

西方公共产品理论存在重大的逻辑缺陷，对政府和财政的职能的解释也很牵强。对公共产品的理解，应以整体观作为哲学基础，从公共风险的角度来定义。

（一）公共产品理论应以整体观作为哲学基础

个体和集体是并存的。单纯强调个体本位和个体权力本位，而不强调集体，这个社会是不可持续的。个体和集体的关系构成一个社会的整体。如果说西方的哲学的起点是一个圆，那么它只有一个圆心，就是一切围绕个体，从个体出发来考虑圆心问题。而我们的哲学起点，必须要从个体与集体的关系来认识这个社会，它应该是个椭圆，应当是围绕集体与个体这两个中心。既不能以个体来否定集体，也不能以集体来否定个体；既不能以个体的权利来否定集体的权利，也不能以集体的权利来否定个体的权利。所以，人权有个体人权和集体人权，价值有个人价值和有集体价值。处理好个体和集体的关系是哲学的基本问题，必须要有整体观，这在中国传统文化中是有体现的。

（二）公共产品理论应以公共风险作为逻辑基础

“居安思危”的风险意识是人类得以永续发展的基础，尤其是在风险社会更要有风险意识。风险社会是人类文明的新阶段，其基本特征是不确定性和公共风险。当前，社会共同体发展到了风险社会的时期，这是人类文明的一个新阶段，基本特征就是不确定性，不确定性就引发了风险，这个风险是基于个体与集体的，分为个体风险和集体风险，集体风险就是公共风险。个体风险当然是交给个体去承担的，集体风险也就是公共风险则必须由集体来承担，也就是由政府、由社会共同体来承担的。

以公共风险作为公共产品理论的逻辑基础，公共产品的功能是防范化解公共风险。在化解公共风险的过程中，形成了一系列的制度、法律、规则，这些都可以称之为（基于公共风险的）公共产品。这个公共产品就是由风险导致的。这与基于福利的理念形成的公共产品完全不同。基于福利的公共产品是越多越好，而基于公共风险的公共产品则是风险最小化，应当是风险越小越好。所以，公共产品不是一个供求关系，而是防范化解风险的一种结果，而防范化解风险是一个形成共识的过程，这个过程里可能有政治、有法律、有文化，有各种舆论渗透其中，但是社会任何一个历史时期的公共产品都是决定于公共风险，以及由公共风险转化而成的公共危机。可以说，制度的变迁都是由公共风险推动的。公共产品的变迁，公共产品的扩大，也是由公共风险来决定的。当公共产品背后的公共风险不复存在的时候，这个公共产品就变成了个体产品。如，灯塔。在过去的条件下，没有灯塔导航就会导致沉船事故，这对所有船来说就是一种共同的风险，所以，有必要通过集体的方式去提供。但是后来随着技术的发展，这类风险不复存在了。所以，灯塔没有了，这类公共产品就不复存在了。从这个角度来说，公共产品都是以公共风险来决定的，公共风险越大，提供公共产品就越多，而不同类型的公共风险就会形成不同类型的公共产品。直接由公共风险来推出公共产品，就避开了个体偏好形成共同偏好的逻辑的陷阱。

所以，与西方公共产品理论一开始就建立在个体基础之上不同，公共风险视角的公共产品理论是建立在集体基础之上。正是因为建立在集体的基础之上，公共产品理论应以公共风险作为逻辑基础。从这个角度来定义，凡是着眼于防范化解社会共同体公共风险的产品就是公共产品，而着眼于化解个体风险的产品则是私人产品。

公共产品通过影响行为化解公共风险

从公共风险的角度来定义公共产品仅是对公共产品的抽象，要对公共产品进行具体化，就要了解公共产品是如何来化解公共风险的。

（一）公共风险源于个体和集体行为

要了解公共产品是如何化解公共风险的，就要了解公共风险是如何产生的。风险是人为的混合物。[10]风险之所以是人为的混合物，是因为风险是人的行为导致的，这里的人包括作为个体的人和作为集体的人。

首先，个体行为的外部化会产生公共风险。而经济中的个体行为外部化，社会行为中个体行为的外部化，都会转化成公共风险。从个体风险到公共风险的转化与市场有关，也与狭义的社会有关，比如市场出现危机可能引发出公共风险，金融危机也会引发公共风险，而社会中的教育、医疗、贫富差距，以及就业、养老，还有生态、环境等等，也可能转化成公共风险。

其次，集体行为的脆弱性导致公共风险。集体行为的脆弱性体现为治理结构与不确定性的不匹配关系。一方面，社会系统的管理与制度不足，无法提供足够的力量来应对本应可以解决的风险；另一方面，复杂的社会制度又容易削弱集体行为应对风险的努力。诺贝尔经济学奖得主彼得•汉森指出，设计的规则越是复杂而难以理解，它越可能会成为新的不确定性的来源。[11]

再次，社会群体的高度关联性放大个体和集体行为产生的公共风险。尤其是在风险社会，人与人之间的联系更加紧密，不可分割。社会的分工，知识的分工，个体不同层次之间的冲突，都会导致不确定性，从而导致形成公共风险。风险因社会群体的高度的关联性而升级，局部风险演化为全局风险的速度和危险程度在上升。社会越来越发达，个体和集体做出某些举动，都会在一瞬间影响和传递到世界每一个角落。信息化与网络化将人的距离无限拉近，人的行为产生层层波澜向社会各面传开，这些因果链中的一部分将反馈到他人身上，最终波及自身，你中有我，我中有你，局部的风险足够导致系统性瘫痪。[12]

（二）公共产品的实质是化解公共风险的个体和集体行为规则

撇开经济的逻辑，所谓的公共治理是通过提供公共产品来化解公共风险。这里的公共产品并非是一个体现为物的概念，而是一种规则，是规范和引导个体和集体行为的规则。针对公共风险，大家都负起责任来公共风险就会减少，大家都不负责任公共风险就会增多。社会共同体又有不同的层次，不同的人群，不同的区域，是多个维度的。各自承担个体风险的能力也不同，个体和集体行为的规则有助于分配和调节这些风险，就可以避免风险的积聚而形成公共风险。公共风险既有外来的，也是内生的，这两方面同时存在，都是公共风险。所有的政府的行为，包括财政的行为，实际上都是为了防止公共风险的积聚扩散。有的通过法律，有的通过制度，有的通过道德，有的是显性的规则，有的是隐性的规则。所以，像国防这种类公共产品是应对外部的，而像警察、法庭、法律制度、文化、道德，这些是应对内生的。如果没有内生的这些不确定性以及形成的公共风险，这些东西根本没必要存在。

图1：行为、公共风险与公共产品的关系

（三）行为的异化推动规则创新和公共产品变迁

行为总是在不断的异化，而制度总是有漏洞，行为和制度之间打个不好的比喻就是老鼠和堤坝一样的关系，老鼠总是在打洞的，堤坝就像现有的制度一样，行为总是会使得现有的制度失效，因为行为总在不断创新，这时就得有新的制度来进行调整。行为异化成新的行为方式，旧的制度可能就不适应新的行为了，这个时候就需要新的公共产品。如，过去马车的时代不需要交通规则，后来经过创新有了汽车，这就需要交通规则，由此引发出一系列的问题。再如，过去搭个茅棚就可以住了，现在都需要高楼大厦，那住房就需要建设，就需要标准，就需要管理，这一系列的问题就出来了。这之间会产生很多的不确定性和公共风险，这就需要政府来做。所以，需要的公共产品和服务越多，就越需要标准，越需要监管。这些不同层次的行为、不同领域的行为，如果不协调就会有公共风险。

图2：行为异化与规则创新和公共产品变迁

从公共风险看公共产品的分类和判断依据

以上从公共风险的角度对公共产品进行了定义，在此基础上要对公共产品的分类和提供方式进行重新审视。

（一）社会化、公共化与公共产品的分类

既然公共风险源于个体和集体行为，则公共产品应基于行为与风险的关联来分类。

人类既是以个体方式存在，又以集体（群体）方式存在。以个体方式存在的人类遵循社会化的演进逻辑，社会化描述的是由分工带来的个体行为之间日趋紧密的联结过程；以集体方式存在的人类遵循公共化的演进逻辑，公共化是一种集体行为逻辑。[13]公共化与社会化虽然有各自的逻辑，但两者是密切关联的。社会化的程度越高，公共化的外延就越大，因为在现代社会，社会化是公共风险扩张的主要原因，而公共风险则是公共化的动力。

因此，要对行为与风险的关联进行分类，应该从人类社会化的角度来分析。人类的社会是由人的分工所引起的，人的分工包括经济维度的分工和社会维度的分工，同时在经济维度和社会维度分工的基础上又派生出管理维度的分工。相应地个体和集体的行为可以分为经济行为、社会行为和管理行为，由经济行为导致的公共风险为经济风险，由社会行为导致的公共风险为社会风险，由管理行为导致的公共风险为管理风险。由此类推，公共产品可以分为经济维度的公共产品、社会维度的公共产品和管理维度的公共产品，分别对应防范和化解经济维度的公共风险、社会维度的公共风险和管理维度的公共产品，但同时管理维度的公共产品还会对经济维度和社会维度的公共风险发生作用。如果把视野放到全球，经济、社会和管理维度还会进一步拓展到全球维度，进而推导出全球维度的公共风险（全球公共风险）和全球维度的公共产品（全球公共产品），但这里不做深入的讨论。

图3：社会化、公共化与公共产品的分类

（二）公共风险视角公共产品的判断依据

在前面的论述中，我们认为西方福利视角的公共产品逻辑上不成立。但公共风险视角的公共产品如何进行判断呢。这在理论上也是一个难题，因为公共风险存在内在关联性、不可分割性和隐蔽性三个特征。[14]那如何从公共风险角度判断哪些是公共产品哪些不是公共产品？解决这个问题需要有反向思维，通过反向假设分析法来确定。

根据逆否命题等价原理，以下两对命题是等价的。

1、是公共产品→能化解公共风险，等价于：不能化解公共风险→非公共产品。

2、不是公共产品→不能化解公共风险，等价于：能化解公共风险→是公共产品。

因此要判断某项产品是否公共产品，要看取消某项产品的提供之后是否会产生公共风险，如果会产生公共风险，则说明这类产品是公共产品，否则就不是公共产品。上图3也说明，社会化过程是人类行为形成风险的过程，而公共化则是人类行为化解风险的过程。如果经济维度的公共产品提供不足，就会产生经济风险，并有可能引发经济危机；如果社会维度的公共产品提供不足，就会产生社会风险，并有可能引发社会危机；如果管理维度的公共产品提供不足，就会产生管理风险，并有可能引发管理危机。举个例子来说，从教育来看，基础教育、高等教育和留学教育，这三类虽然都是教育项目，但其公共产品属性存在差别，基础教育如果政府不管的话，可能会存在严重短缺，导致整个国家文盲增多、劳动力素质下降、贫困发生率增加等风险，且风险无法转移；高等教育如果政府不管有可能提供不足，产生国家高级人才不足和技术进步放慢的风险；而留学教育则不会存在上述问题。

[1]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版。

[2]休谟：《人性论》，商务印书馆1997年版。

[3]Samuelson, P. A.. The Pure Theory of Public Expenditure [J]. The Review ofEconomics and Statistics, Vol. 36 (4), 1954.

[4] Musgrave,R. A.. The Theory of Public Finance[M]. New York: McGraw-Hill,1959.

[5] Musgrave,R. A.. Provision for Social Goods[A]. Margolis, J. and Guitton, H.. PublicEconomics[C]. London:McMillan, 1969.

[6]马珺：《公共物品问题：文献述评》，《中华女子学院学报》2012年第1期。

[7]Buchanan, J. M.. The Demand and Supply of Public Goods [M]. Chicago: Rand McNally & Company, 1968.

[8]布坎南、塔洛克：《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版。

[9]布坎南、塔洛克：《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版。

[10]Ulrich Beck , Politics of Risk Society , from Jane Franklin (ed .), ThePolitics of Risk Society , Cambridge:Polity , 1998

[11]王宇：《太过复杂的监管规则会扼杀经济活力》，《当代金融家》2016年第5期。

[12]刘尚希、李成威、杨德威：《财政与国家治理：基于不确定性与风险社会的逻辑》，《财政研究》2018年第1期。